並軌之後 養老金改革才開始

　　1月19日，人力資源和社會保障部正式公佈了機關事業單位養老金並軌改革計劃。這一改革標誌著中國的社會保障改革走出了最關鍵一步，建立了基本的統一的養老保險制度。但伴隨著這一改革的推動，好多問題也一併到來。人口老齡化下，統一的養老金制度是否還能支援？沒有了退休制度之後，機關事業單位人員的工資怎麼重訂，養老金又怎麼發放？年金制度未來需要扮演怎麼樣的角色，是否可能通過市場操作來實現養老金的保值升值？南都就此問題，專訪了中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈教授。

　　養老並軌標誌著退休制度的終結

　　南方都市報(下簡稱南都)：這次養老金並軌改革，可以説震動比較大，機關事業單位養老金與城鎮職工養老保險合併，有什麼樣的意義？

　　褚福靈：改革的方向就是今後各類勞動者，不論是機關事業單位工作人員，還是企業職工都納入統一基本養老保險制度，由以前的退休制度變成社會保險制度。通過這一改革就解決了負擔不均衡問題，比如單位老年人多，1000個職工500個退休就會不堪重負。所以我們改革退休制度為養老保險制度一個主要目標就是共擔風險，通過社會互助共濟，確保各類勞動者，包括機關事業單位工作人員的養老金待遇得以可持續發放，實現充分的養老保障。

　　南都：這一合併有什麼樣具體的養老金制度安排的變化嗎？

　　褚福靈：改革首先是得到制度的統一。以前是基於兩個制度，一個是退休制度，在職期間不交費，但是退休之後負擔是很重的，因為單位要一直為該退休人員發放養老金。並且是按工作年限和工資的一定比例發放，各地標準有所不同。改革之後的養老制度都是一樣的，大家都要繳費。繳費高拿得高，時間長拿得高。分為統籌養老金、個人賬戶養老金、過渡性養老金、調整待遇養老金，從此出發各類勞動者都實行的一個標準，這是改革的最主要的目標，也可以説我們改革要達到的公平就是標準公平和制度公平。差別是肯定存在的，是必然的，不可能無差異。保險是與權利義務相關的，交得多肯定拿得多，交得少拿得少，至於未來是不是有差別肯定是有的，但是要保證差別是在一個合理區間。這就看繳費，具體情況大家不一樣。個人積累的賬戶額度也不一樣，但是這個差別也要保持在合理區間當中的。因為繳費是有限制的，繳費不能太高，最高不超過當地上年度職工平均工資的3倍，最低不低於當地上年度職工平均工資的60%。因此，發放的待遇差距也是存在的，多繳多得，長繳多得。但養老金待遇的差距是縮小的，比如最高的繳費工資為當地上年度職工平均工資的3倍，最低為當地上年度職工平均工資的0 .6倍，最高繳費工資為最低繳費工資的5倍，但根據測算，養老金待遇的差距大致2-3倍的樣子。

　　南都：就目前而言，養老金已經承受了比較大的壓力了，這次並軌改革，機關事業養老並軌後，整個養老金經費怎麼安排？

　　褚福靈：對於經費問題應當這樣理解。在退休制度的情況下，退休人員的退休金髮放由單位保障，單位肯定有一大筆經費，比如一個單位300個退休人員，都要發錢，肯定是有經費來源的。下一步參加社會養老保險制度之後，單位這一批退休人員養老金就不需要單位來支付，單位只需要根據工資總額支付在職職工的社會養老保險費，該單位退休人員的養老金由社會養老保險基金支付。在這種情況下，單位支出結構發生了變化，不再向單位的退休職工直接發放養老金，而由社會養老保險基金髮放，就是依法繳納社會養老保險費。如果這個單位老齡化不嚴重，那麼經費支出“打個平手”，以前的經費支出與改革後的經費支出可能相差無幾。如果這個單位比較年輕化，退休的人不多，同以前相比經費支出要多一些，我估計在經費安排上需要一些準備和調整。如果這個單位老齡化嚴重，發放的養老金挺多，但是在職員工較少，可能會減輕一定經費支出負擔。總體來看，基本養老保險制度改革就是解決互助共濟與共擔風險的問題，這也是改革的目標所在。進一步講，改革的目標就是通過互助共濟和共擔風險，確保養老金可持續；不再是由一個單位去保障，而是由群體去保障。從這個角度來理解，也可能在基金方面有一定的不均衡，這就需要省級統籌加以解決，在全省這個大盤子來調節基金收支，實現省內養老金制度的調劑餘缺。如果省內出現不平衡，應當通過轉移支付確保資金到位。不過也只是把資金結構做一個調整。資金總量有些單位可能會增，有些可能會減，總體來看財政也好，各個單位也好可能有一定壓力，可以通過統籌協調來解決。

　　個人賬戶需要被保護

　　南都：根據目前官方的統計數據，現在事業單位的撫養比基本是2比1，隨著人口老齡化加劇，單靠機關事業單位人員自己交錢，是否能支援養老金繼續？

　　褚福靈：確確實實機關事業的老齡化要比企業職工嚴重些。目前企業單位是3個多人繳費，一個人領取，如果按照社保部給出的數據，機關事業單位一般都是兩個多人在繳費，一個多人在領取，肯定會有資金供給壓力。我想這需要通過一些特定渠道解決這個基金壓力問題。第一個方面，確確實實做出預算，因為畢竟機關事業單位相當一部分是通過預算來解決的。第二個方面，有些單位是差額撥款的，業務費這個方面也要做出預算。第三個方面，要建立調劑機制，省級調劑，省級如果真的有缺口，估計還要通過全國調劑，來確保基金供給。雖然存在老齡化的趨勢，但是通過共擔風險、互助共濟、加強預算，當然還有採取其他的防範措施，比如建立儲備基金這樣的辦法籌措相關的資金來源，這些問題都可以通過改革逐步找到對策。

　　南都：企業養老金制度長期已經存在著“個人賬戶空賬”的問題，以前也出現統籌基金佔用個人賬戶的問題，並軌後這種問題會不會更嚴重？

　　褚福靈：繳費的規模就按現有的辦法辦，規定是很清楚的。基本養老保險單位按20%來交，個人是按8%來交。按照社會統籌與個人賬戶相結合，個人繳費是個人權益，個人繳費形成個人賬戶，個人賬戶這筆錢是用來發放這個賬戶養老金，統籌這塊是用來發放統籌養老金。這裡還有非常重要的原則性問題，或者説未來改革導向問題，既然要改革，資金就要到位，不要再佔用個人賬戶資金了，統籌基金佔用個人賬戶資金之後再去補是低效率的。一開始就要搞明白，個人賬戶發放個人賬戶養老金，統籌基金髮放統籌養老金，兩者分清，不要混在一起。我感覺這個問題要堅持既定的政策，不能動搖，借鑒企業賬戶管理的教訓，挪用之後出現空賬等一系列問題。從理論上講，個人賬戶不存在做實問題，因為一開始就是實的。各個統籌基金的缺口應當由相關的責任方來補償，補償是相關主體的責任。有關責任主體要加強預算，確保資金落實到位。

　　南都：總量算起來，現職和退休的機關事業單位工作人員總量不過五千萬，比較起來數字並不太大，為什麼以前一直沒有並軌，現在才正式開始？

　　褚福靈：主要是認識問題和理解問題，當然有歷史原因。我們相當長時期都實行退休制度，為什麼當年企業先行一步，就是由於企業進行自主經營，自負盈虧。有些企業倒閉了不得不社會統籌，所以更加緊迫，企業就先實行改革。事業單位也在改，有3700多萬人，其實有2000多萬都在繳費。但是沒有徹底改革，統籌層次比較低，不是省級統籌，僅是縣級、市級統籌，問題都很大。所以我們並不是沒有改，而是改得比較慢，為什麼改革比較慢，就是因為我們沒有統一的部署，沒有統一的規則，各地自我探索，自行其是，進展也比較緩慢，效果也不太好。實際上從1992年就開始探索，可以説探索了20多年。通過這些年的改革，最後總結經驗，逐步達成共識，認為要進行統籌改革，就是馬凱副總理講的：一個統一、五個同步。通過統籌協調，全面推進，這樣才能解決各個方面的矛盾，才能夠比較順利的推進改革。我想這是一個認識的過程，同時也是逐步總結經驗才得出的方案。

　　建立年金制形成多層次保障體系

　　南都：這次改革，專門提出了建立職業年金制度，作為基本養老保險的補充，這一制度有什麼樣的意義？

　　褚福靈：建立職業年金制度的意義還是比較大的，改革的目標就是建立多重保障體系，多重就是基本養老金加補充養老金，類似企業職工養老金改革。我們已經建立了企業職工基本養老保險制度，同時2004年就出臺了企業年金實行辦法，所以目前的機關事業單位養老架構和企業職工是相同的。從企業年金的繳費水準來看，企業職工個人交本人繳費工資的十二分之一，單位和個人繳費總和不超過繳費工資的六分之一，企業年金的最大繳費比例是16%，機關事業單位職業年金的繳費比例是12%，所以這個水準應該是處於中間檔次。為什麼要建立多層次的保障體系，在於基本保障是政府主導，要體現公平。補充養老主要是由市場主導，體現效率，所以補充保險和基本保險是並重的，互補的。目的之一就是形成多層次的保障體系，實現公平和效率並重，政府與市場的分責。同時使待遇得到平衡過渡，使得待遇得到有效銜接。由此減少改革阻力，更好的推進改革。

　　南都：那麼不同的機關事業單位，是否就會有不同的職業年金，那麼是否又會造成同一系統，不同單位之間的不公平？

　　褚福靈：這就涉及資金問題。第一個層面確實職業年金要交一部分錢，前面講到權利和義務相關。尤其是補充保險，先交費才能享受到待遇，從此出發涉及到籌資的渠道，經費來源問題，所以存在執行和落實問題。怎麼落實執行還要看具體的辦法和細則，下一步會有一些辦法。但籌資問題是面臨的現實問題。職業年金主要是體現效率，如果人人都希望有，那麼資金從何處來？這存在一個比較現實的問題，我們要採取配套措施，通過經費預算，或者通過各方面資金籌措來解決。第二個方面是比較問題，應該在一個起跑線上比較，基本和基本比，補充和補充比，基本養老金是統一的制度，當然繳納年份是有差距的，補充基金也是如此。補充不是全覆蓋，日本、美國都是建立補充保障制度，但也只是一部分，交得起的就交。所以我們比較的就應該分開比較。基本養老金主要體現公平，補充一定意義上體現貢獻和效率。

　　南都：養老基金保值增值一直是個大問題，特別是各類年金，是否也準備通過市場投資來實現養老？

　　褚福靈：未來進行投資的話，補充保險基金也應該堅持穩健投資的原則。養老基金不同於一般的投資基金或者投機基金，社保基金的投資必須是穩健的，包括補充保險金也是這個要求。養老金要是投資風險很大産品，可能要冒“泥牛入海”之險。光投一個公司的股票，一旦股票下跌，資産縮水，財富就蒸發了，養老金就沒了。所以我們一定要穩健投資，安全投資，建立穩健的投資組合。雖然各種年金是補充保險，但因為保險關係每一個勞動者的養老權益，所以我不以為一旦基金入市，托市就可以變身風險資産了。正好相反，我們應該有個安全組合包，這個包應該是安全穩健的組合。

　　南都：那麼具體而言，伴隨著金融和財政體系的改革，我們養老金現在有沒有入市保值增值的方式呢？

　　褚福靈：我覺得這個要分開看。首先，基本養老基金層面，有的人説入市、托市，這是不可以接受的。在現在的條件下，基本養老保險這塊錢要從兩方面保證。第一個層面是完善現有的“存銀行、買國債”的制度，要完善投資辦法，明確投資主體與責任，如果虧損了，貶值了，誰負責？我們的保障制度不完善，誰來投，怎麼投，都莫衷一是，所以要把制度保證先落實到位。入市托市是超前的，和我們的現狀脫節。現在如果真關心社保基金的增值和保值，就把現有政策用好，存銀行還是買國債，利弊問題要講清楚。這些問題要有制度保證，要有相應的機構負責，還要有追究責任的機制，進行投資績效評價。第二，我們可以找一些穩健的，適當的手段，拓寬一些投資渠道。尤其是個人賬戶資金，可以適當的拓寬一些渠道。目前階段，資本市場還不完善，風險極大，我認為倣照美國特種國債有一定的可行性。國債一向都是緊俏産品，現在一般賬戶買國債是買不到的。可以考慮一套措施，由中央政府或者國家設一個機構，設立特種國債面向社會保險基金定向發行，所有解決各類社保基金保值增值的問題。其他的補充保險則應該面向市場化，這個可以搞一個投資包。當然我們現在也在逐步完善補充保險的投資組合，但是我認為應該有個安全機制，目前補充保險的安全機制是不到位的。比如美國是401k計劃，首先也保障投資安全，一旦虧了怎麼辦，怎麼處理風險。美國分得很細，而我們的分得很粗。這個問題要進一步完善，目標是要養老金增值，但是要適合養老金的特點，包括基本養老金，補充養老金都這樣。社保基金是厭惡風險的，或者經不起過大波動的。

　　南都評論記者 李靖雲