新《環境保護法》(下稱《環保法》)將於明年1月1日生效執行。這部號稱“史上最嚴”的環保法律，對污染超標企業提出了按日連續處罰、查封扣押、限産停産等處罰措施以及規定資訊公開。然而一直以來我國“違法成本低、守法成本高”的現象令人擔心這些規定能否有效實施。

　　為了增強新修訂的《環保法》確立的按日連續處罰、查封扣押、限産停産、資訊公開等規定的可操作性，環境保護部于10月17日發佈了關於按日連續處罰、查封扣押、限産停産、資訊公開的4個配套文件的徵求意見稿，對這些措施的適用範圍、執行程式等內容做出了規定，力圖打出一套“組合拳”。該徵求意見於26日結束。

　　此外，環保部和公安部正在起草新《環保法》中第63條有關拘留違法企業負責人的細化配套文件，截至發稿時止，公安部尚未回復説明有關工作進展以及何時公開徵求意見。

　　“《環保法》是一部基本法，不可能規定得很細。針對相關條款的細化配套措施讓《環保法》更有可操作性，相當於讓老虎長出牙齒。”參與了配套文件制定工作的中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜表示。

　　對於企業妄圖以較低的違法成本、或者“貓鼠遊戲”來“對抗”法律的，“這些配套文件對按日連續處罰、查封扣押、限産停産等條款的細化規定是環環相扣的，對企業違法的懲罰是相互銜接的。”參與了配套文件制定的中國人民大學法學院副教授、博導竺效表示。

　　按日計罰只是開始

　　許多人認為，“違法成本低、守法成本高”是環境執法不能有效實施的重要原因。因此，在新《環保法》修訂過程中，“按日接續處罰”成為公眾關注的焦點之一。

　　竺效介紹，2008年之前我國對環境違法企業的罰款上限僅為100萬元，松花江污染事件是第一次對肇事企業開出100萬元的罰單；2008年《水污染防治法》修訂後，可以按照環境污染造成的損害和損失的20%~30%的比例對企業進行處罰，“比如紫金礦業污染事件，罰款近千萬元，但對於重大環境污染事件來説仍不匹配。按日連續處罰的力度與以往就不可同日而語了。”

　　他表示，按日計罰是重慶經驗，《環境保護按日連續處罰暫行辦法》徵求意見稿(下稱《按日連續處罰暫行辦法》)也是環保部委託重慶市環保局起草、在徵求了東南大省的經驗後形成的。重慶市2009年開始實行按日計罰後，重慶市企業違法排污行為主動改正率大幅提高，從2007年前的4.8%上升到2010年95.9%。2011年6月1日，重慶市環保局對常年亂排廢氣、廢水，造成當地嚴重污染的重慶江合煤化集團(下稱“江合煤化”)有限公司做出罰款20萬元的處罰。但江合煤化拒不整改，最終被累計罰款1840萬元。

　　在4個配套文件中，《按日連續處罰暫行辦法》對這一處罰措施的適用條件、實施程式、計罰期限、處罰金額和處罰次數都做出了規定。

　　環境監察局行政執法處罰處處長姬鋼介紹，這一暫行辦法的適用範圍重點放在打擊未批先建、久試不驗、規避監管等違法排放污染物的行為上。

　　《按日連續處罰暫行辦法》規定，縣級以上環境保護主管部門在認定環境違法行為後，應當向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排污行為，並在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，組織對排污者違法排污行為的改正情況實施復查。而在復查中發現排污者拒不改正違法排污行為的，環境保護主管部門可以對其實施按日連續處罰。

　　“環保部門可能在30日內的任何一天進行復查。”姬鋼表示，這就大大增加了企業投機取巧的風險成本。

　　“不排除有些企業會玩‘貓鼠遊戲’以躲避按日接續處罰，” 姬鋼表示。比如有些企業可能會在復查的時候表現為合格，而後再犯，如此迴圈。

　　對於這一點，“《環境保護限制生産、停産整治暫行辦法》(下稱《限制生産、停産整治暫行辦法》)徵求意見稿中規定，兩年內因排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質超過國家或者地方規定的污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標受過三次以上行政處罰，又實施前列行為的，將被處以停業關閉。”竺效介紹，“按日接續處罰，限制生産、停産整治，保護查封、扣押這三項措施是互為補充的，基本涵蓋了不同程度的違法行為，加上之前頒布的‘兩高’司法解釋，對於環境違法行為，行政處罰、行政拘留、刑事責任追究都有涉及，在《環保法》執行層面形成了一套有力的組合拳。”

　　此外，《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》徵求意見稿(下稱《查封、扣押暫行辦法》)中規定，非法排放、傾倒或者處置危險廢物、含重金屬污染物等有毒害物質；在飲用水水源保護區、自然保護區核心區非法排放、傾倒、處置污染物；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據等逃避監管排污；非法排放、傾倒污水處理廠污泥及化工、印染、電鍍、造紙、製革等工業污泥；重大突發環境事件或重污染天氣應急預案啟動後，未按照要求執行停産、停排措施繼續違法排污等。

　　召開四個暫行辦法解讀會的10月20日正是個霧霾天。 “拿霧霾天氣來説，如果重污染天氣應急預案啟動，要求某企業停産、限産30%，而企業未按要求執行，環保部門就有權查封企業。”姬鋼表示。

　　胡靜介紹，環境污染事件或違法行為可能導致非常緊急的環境污染狀況，如果按照一般的調查、處罰程式，做出處罰耗時較長，有時對於處罰數額還要進行聽證，如果被處罰者再申請行政復議、進入法律訴訟程式，這個漫長的過程中很可能發生證據毀損、污染損害擴大等情況。“這時查封、扣押作為一種行政強制措施，正好彌補了‘發現行為、尚未處罰’這一空當。

　　而對被責令停止或改正、而拒不執行、又不構成犯罪的情況，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留。

　　這些情況包括，未依法進行環境影響評價；無證排污；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運作防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的；以及生産、使用國家明令禁止生産、使用的農藥。目前公安部正牽頭和環保部合作制定實施細則。

　　企業的救濟權

　　“經濟社會發展與環境保護相協調，是新《環保法》的基本原則。” 竺效介紹。事實上，新《環保法》和4個配套文件中，也給企業保護自己利益留出了餘地。

　　“一個化工廠可能有多條生産線，如果關停其中一條生産線就能實現達標排放，那麼就無需關停全部生産線。” 竺效介紹，限産、停産整治、關停是一系列循序漸進的措施。

　　在《限制生産、停産整治暫行辦法》中規定，做出該決定前，環境保護主管部門應當告知排污者有關事實、理由、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利。

　　而《查封、扣押暫行辦法》中，也對實施查封、扣押措施的行為設置了嚴格的問責條款。

　　胡靜介紹，這個辦法是為了解決一線環境執法人員“不會用、不敢用”這一權力的問題，同時，也可以有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執法風險。《查封、扣押暫行辦法》除了詳細規定了適用於查封、扣押的具體情形外，還對執行程式進行了嚴格規定，包括調查取證、審批、決定、執行、送達、解除等步驟，即便在緊急情況，需要當場實施查封、扣押的，也要在24小時內補辦批准手續；調查後認為不需要查封、扣押的，則應立即解除。

　　執法能力待考

　　新《環保法》究竟能執行到什麼程度，是公眾最關心的問題。對環保部來説，這受人力和財力兩個方面的制約。

　　姬鋼表示，環境監察執法隊伍的力量還很薄弱，“目前全國7萬多執法人員，95%是事業編制，大部分是轉業退伍軍人，業務能力有待提高。”

　　姬鋼舉例稱，蘇州市有4萬多家企業，市縣兩級的環境監察人員只有300多人。

　　此外，環監人員很大一部分精力用在了信訪上，“地方監察人員一半的工作是在做信訪。” 姬鋼表示。

　　新賦予環保部門的“查封、扣押”權力也帶來了資金壓力。“環保部門一旦扣押企業設施設備，需要支付存放費用。” 姬鋼表示。胡靜介紹，這一部分費用之前是沒有列入財政預算的。

　　為此，《查封、扣押暫行辦法》中提出，環境保護主管部門實施查封、扣押所需經費，應當列入本機關的行政經費預算，由同級財政予以保障。

　　姬鋼表示，新《環保法》實施將增加的財政缺口，目前還沒有計算。不過在他看來，最主要的還是人力問題。