■修明渠 ■堵暗道 ■強約束

　　發債將成地方政府唯一借錢方式(市場觀察)

　　長期令人困擾的中國地方政府性債務管理問題現在有了最新解決辦法。國務院近期下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱意見)，賦予地方政府依法適度舉債融資許可權，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，明確了地方政府的舉債方式——採取政府債券方式，並堅決制止地方政府違法違規舉債。

　　地方政府可依法適度舉債

　　由於多年來對地方政府性債務難以形成一個有序、有效、可預期的管控格局，地方債務問題日益嚴重。據國家審計署去年公佈的數據，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期。

　　為從根本上解決地方債難題，國務院最近發佈了《關於加強地方政府性債務管理的意見》，其中明確表示，賦予地方政府依法適度舉債許可權。對此，財政部有關負責人解釋説，政府適度規範舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。

　　“地方政府存在適度舉債的客觀需要”，國家發改委投資研究所“地方政府債務融資可持續性研究”課題組負責人林勇明在接受本報記者採訪時表示，地方性公共基礎設施的投資主要是由地方政府承擔的，這些投資的資金不能只靠地方政府當期有限的財政收入，而是需要地方適度舉債，用於社會經濟發展所需要的公共建設，以這些項目所産生的長期收益作為將來逐步還款的資金來源。只要舉債的錢是用於必要的公共投資，且規模適度、期限合理，就能實現地方財政長期動態的平衡。

　　地方政府發債利大於弊

　　之前，中央不允許地方政府自主發債，為填補經濟社會運作中在教育、文化、醫療、供水、供氣、綠化和環保等方面的一系列供求缺口，地方政府只能通過各種辦法籌措資金，造成政府債務隱性化等更大風險。

　　“以‘走旁門’的方式舉債，就會形成一個不透明、不規範的地方債市場，以此模式來進行地方政府債務融資，除了看得見的成本與風險，還有看不見的成本與風險——就是損害了全社會的市場與信用基礎。地方政府進入的是一塊不規範的市場，難以成為合格的市場參與者，這也會拖延政府治理結構改革、政治文明建設的進度。”林勇明指出。

　　修明渠、堵暗道，《意見》明確了地方政府的舉債方式——採取政府債券方式。《意見》要求，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

　　允許地方政府自主發債有諸多好處。國務院發展研究中心宏觀經濟部巡視員魏加寧認為，有助於地方政府債務“暗翻明”，利於中央政府對地方政府債務的風險控制；有利於為地方政府打開正規的融資渠道；有助於加強地方人大對地方政府舉債行為的監督；有利於增強商業銀行資産的流動性和選擇性；有利於仲介組織、新聞媒體和人民群眾對地方政府舉債行為的監督等。更重要的一點是，地方政府發債可以成為財稅體制改革的突破口。

　　發債要“鼓勵適度、嚴懲過度”

　　“允許地方政府發債不是全面放開，而是要加強管理，有堵有疏。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲認為。林勇明表示，應以“鼓勵適度、嚴懲過度”為嚴明紀律的尺度。有效的風險防範與違規處罰機制建立後，“放開”才會更自信、才會向更大的範圍拓展。

　　《意見》要求，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。林勇明分析，引入地方政府舉債責任自負的制度安排，就是要促使其成為獨立承擔債務風險的財務主體和責任主體——依據自身信用，從市場融資，並自擔風險。

　　為強化地方政府發債的風險約束機制，《意見》明確，對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程式和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

　　有關專家建議，今後，要強化財政紀律約束。在地方政府債券發行、資金使用和償還全過程中，應強化資訊披露監管。林勇明認為，未來應加強中央、債權人、公眾三方的監督、約束，並通過引入事後懲罰機制、責任追溯機制，增強其自律性，從而逐步建立法治化的全方位的管理約束機制，這是逐步放開地方債務市場的前提。