更清晰界定政府與市場、政府與社會的關係

　　三張清單傳遞法治經濟信號

　　“法無禁止皆可為，法無授權不可為，法定職責必須為”，在上海外高橋綜合服務大廳內，有一塊非常顯眼的招牌。在自貿區試驗一年多以來，這句話植入了很多人的心中。

　　在今年的第八屆夏季達沃斯論壇開幕式致辭中，李克強總理在致辭中首次用“三張清單”———“權力清單”、“負面清單”和“責任清單”來詳細解釋中國全面深化改革和厘清政府與市場邊界的發展思路。

　　與“法無禁止皆可為，法無授權不可為，法定職責必須為”相對應的“權力清單、負面清單和責任清單”，傳遞出新一屆政府打造法治經濟的強烈信號。其實質既是依法行政，也是從法治層面界定政府與市場的關係。

　　改革

　　向市場放權向基層移權

　　本輪改革，不管是打造法治經濟，還是界定政府與市場關係，都是從簡政放權開始的。

　　2013年初，李克強總理履職伊始表示，本屆政府至少要取消和下放行政審批事項中的1/3，即570余項，“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”。

　　580多天過去了，國務院已經先後取消和下放了7批共632項行政審批等事項，約佔改革前行政審批項目總數的1/3。發改委學術委員會秘書長張燕生用“脫胎換骨”形容了他所服務的機構。

　　向市場放權、向基層和社會移權，新一屆政府下放和下移了大批“含金量”超高的行政審批權，主動出手捆住了政府胡亂作為的手，明確政府的職責。

　　作為直接激發市場活力的前陣，工商總局牽頭的工商登記制度改革成為急先鋒。今年3月以來，實行註冊資本認繳登記、簡化住所(經營場所)登記手續、先證後照改為先照後證、放寬註冊資本登記條件、將企業年檢制度改為年度報告公示制度等系列政策相繼出臺。今年前8個月，我國新登記註冊市場主體800多萬戶，上半年，新登記註冊服務業企業增幅就達70%以上。這些新企業大多屬於小微企業和服務業，可以帶動上千萬人就業。

　　針對市場領域的簡政放權還包括減少、整合財政專項轉移支付項目，從改革前的220個減少到目前的150個左右，減少了近1/3；減少行政事業性收費，每年減輕企業和個人負擔約100億元；鐵路運輸、郵政業、電信業納入營改增試點範圍；先照後證、註冊資本登記制度改革全面施行；利率市場化等金融改革繼續推進，鐵路投融資體制改革破冰前行，民營資本設立銀行啟動；農産品、資源性産品、公共服務産品價格形成機制改革繼續深化……

　　向基層及社會移權。在堅持維護中央權威前提下，向地方政府下放部分經濟領域審批許可權，給地方更多自主施展本領的空間。上半年，我國在10個省市開展地方政府債券自發自還試點，地方政府舉債陽光化、市場化的大門正在開啟。

　　國家發展改革委在最近一次新聞發佈會上透露，國家發改委在2013年本《政府核準的投資項目目錄》的基礎上，研究提出了2014年本《政府核準的投資項目目錄》，並已經國務院常務會議審議通過，下一步修改完善後報請國務院儘快發佈實施。目前的方案較2013年有以下變化：一是將城市道路、供水、化肥等15類項目取消核準、改為備案；除少數另有規定外，境外投資項目一律取消核準改為備案。二是向地方政府全部或部分下放通用機場、非跨境跨省電網等23類項目核準許可權。據測算，中央層面的核準工作量將減少大約40%，再加上2013年本比以前減少的大約60%，本屆政府前兩年中央層面的核準工作量總共大約減少了76%。

　　國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱對記者表示，現在的審批制度，幾乎可以看作是由計劃經濟轉向市場經濟過程中演變出來的怪胎。“審批改革如果不到位，改革很難成功，向市場放權，向社會放權，都是空的，而審批改革難度阻力是很大的。”

　　限制

　　把權力關進籠子裏

　　2014年初，國務院60個部門首次統一曬出了權力清單，公佈了正在實施的一千余項行政審批事項。

　　然而，截至四中全會召開之際，仍然有相當部分的省級權力清單並未公佈。一些專家對記者表示，行政職權的清理審定和確認需要時間，對自身利益下刀子需要一個痛苦的掙扎過程，有些相關審批主管單位不夠積極，靠打太極來應對改革。

　　8月19日召開的國務院常務會議，決定推出進一步簡政放權措施、持續擴大改革成效。在這一次會議上，取消了19個評比達標表彰項目，並進一步加大清理力度，建立目錄管理制度，凡未列入目錄的一律不得開展，同時還取消了一批部門和行業協會自行設置、專業性不強、法律法規依據不足的職業資格許可和認定事項，使就業創業創新不為繁多的“證書”所累，讓各類人才放手拼搏。

　　權力清單是一方面，實實在在地簡政放權，將手中的審批大權取消或者下放，不僅需要政府部門有勇於“割肉”的決心，還需要細緻入微的工作。有專家總結認為，簡政放權還需仔細梳理權力清單，要對症下藥而不是一味追求數量。

　　在實際操作中，首先要避免放權出現水分。一些行政審批事項中央下放了，但地方又接著審批了，或者部委取消了，協會又接過了審批的接力棒。最終還是難以激發市場活力。

　　其次，放權不夠徹底。有的地方受理權放了，終審權不放，或者決定權放了，發證權又不放。或者是“沒好處的容易放，有油水的就不放”。

　　再者，放權需要針對地區的實際需要，給缺煤地區下放煤炭開發許可事項或者向海島城市下放草原經營許可，這些都沒有實際工作效用。

　　作為

　　政府真正職責浮出水面

　　在厘清政府的職能和邊界之後，政府並非不能作為，而是要認真作為。

　　包頭市政府服務大廳主任雷殿軍對記者介紹説，“以前報批一個房地産項目，企業需要跑9個職能部門，如今到大廳申報完就可以。”

　　多出來的時間幹什麼，屬於政府職責範圍內的事中事後監管職能浮出水面。

　　中國改革發展研究院院長遲福林認為，當前亟須加快政府與市場關係的立法。“確立以政府與市場關係立法帶動經濟體制改革的新思路，從修改完善企業國有資産法律體系、國家宏觀調控法律體系、市場監管法律體系等入手，厘清政府的職能邊界，並以法律的形式確立下來。”

　　就如何在立法上強化市場監管，遲福林提出三點建議：一是確立市場監管機構的法律地位；二是加強行業監管立法，對行業監管的權力和責任作出法律規定，為支援社會性監管、尤其是鼓勵媒體參與對市場的監管提供法律依據；三是嚴格規範市場監管程式，以法律制約監管權力。

　　國務院審改辦新聞發言人李章澤在9月的新聞發佈會上就事中事後監管是這麼説的：“國務院先後出臺了促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見，頒布了企業資訊公示暫行條例、社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)，推動建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的市場監管體系。”

　　李章澤解釋説，實際上，8月份國務院常務會議審議通過取消下放共87項審批事項，每一項後面都跟著事中事後的監管措施。舉個例子，稅務總局取消一項“創業投資企業享受企業投資所得稅優惠核準”，把這個取消了，後面要求制定《企業所得稅優惠政策備案管理辦法》，公佈所有所得稅優惠目錄清單、享受資格條件、報備所需材料和管理流程等。