深度調查：少林寺門票分成之爭

　　獨家專訪嵩管委代理律師

　　少林寺是如何計算門票拖欠款的

　　少林寺起訴河南省登封市嵩山風景名勝區管理委員會(以下簡稱嵩管委)一案，引起社會各界的熱議。

　　據了解，雙方爭議的焦點在於免票是否分成、半價票應如何分成以及少林寺方是否應該承擔繳納稅款3個方面。那麼，每年究竟有多少免票和半價票遊客，以及免票和半價票的對象有哪些？當前案件進展到何種程度了？就這些問題，法治週末記者獨家專訪了嵩管委代理律師之一、河南豫都律師事務所律師姚文鋒。

　　門票分成的協議細節

　　法治週末：據了解，此案的爭議焦點在於免票是否分成、半價票應如何分成以及少林寺方是否應該承擔繳納稅款三個方面，但對於協議具體如何規定的，大家無從得知，您能否詳細談一下這方面的情況？

　　姚文鋒：就門票款的分成依據，目前主要有兩項：其一，嵩管委與少林寺在2009年12月30日簽訂的關於少林景區門票收入分成的《協議書》(以下簡稱協議)；其二，嵩管委和少林寺方面在2011年11月11日共同出席的一個會議的《會議紀要》。

　　協議中涉及本案第一條是這麼約定的：經雙方同意，少林景區由嵩管委對景區門票進行統一管理，按照門票價格100元進行分配，少林寺分得30元(包括少林寺常住院、達摩洞、塔林、初祖庵)。

　　而協議的第四條約定：雙方應當嚴格按照《國家風景名勝區管理條例》等相關法律法規履行各自的法定義務和責任。《國家風景名勝區管理條例》第三十七條規定，“進入風景名勝區的門票，由風景名勝區管理機構負責出售。門票價格依照有關價格的法律、法規的規定執行”。這表明，雙方雖然在協議中沒有明確約定對政策性免票及半價優惠票怎麼分成，但該條例中則規定的很清楚門票價格要按照“有關價格的法律、法規的規定執行”。

　　會議紀要裏雙方對政策性免票及半價票的規定就非常明確了。會議紀要關於政策性免票的主要內容為：嵩管委和少林寺要嚴格按照國家相關免費政策，嚴格門票管理，避免類似的門票收入糾紛。該份《會議紀要》由嵩管委及少林寺方面共同簽署。

　　景區對發放免票人員、半價票人員的主要法律依據有《國民旅遊休閒綱要》《軍人撫恤優待條例》《國家發展改革委關於進一步落實青少年門票價格優惠政策的通知》以及新聞出版總署的關於記者進景區免票等相關法律法規的規定。

　　“免票人員也要按人次計取分成有違公平”

　　法治週末：據了解，雙方已經質證完畢。少林寺方面是如何計算拖欠門票金額的？

　　姚文鋒：少林寺起訴的門票分成款為49709612.09元，違約金是2325811元。

　　通過雙方的證據交換以及雙方提交的證據材料表明，此次少林寺起訴的門票分成款49709612.09元的構成主要分為以下四部分。

　　第一部分為3年政策免票群眾合計為675591人，其中，2011年、2012年共接待全免票群眾分別為203356人、260359人，2013年1月至10月共接待全免票群眾為211876人。這其中包括現役軍人、殘疾軍人、70歲以上的老人、記者、導遊等全免票人員。

　　上述免票人員中還包括少林寺自己的訪客46945人，因為當時協議中約定少林寺自己的訪客是免票的，不管來客是否符合相關的免票優惠政策，少林寺訪客只要有少林寺方丈或者辦公室主任簽名的放行條即可免票。少林景區對這675591名群眾是沒有收取門票的，嵩管委也相應的沒有門票收入。但少林寺方認為這一部分全免票人員也應當按照每人次30元來計取其門票分成款。這明顯有違公平原則。

　　少林寺方面認為，分成應按總人次來進行分成。每張票按100元計算，票面價格是100元分30元，票面價格是零怎麼可能分30元呢？如果按照少林寺的計算方法，意味著每進一個免票人員，嵩管委都需要墊付30元的分成費用，這顯然是不合理的、也是不符合雙方協議約定的。

　　在免票這一部分，少林寺計算的費用是20267730元。

　　第二部分則是半價優惠群眾合計為859152人，其中，2011年、2012年共接待半價票群眾分別為227952人、288847人，2013年1月至10月共接待半價票群眾為342353人。

　　這85萬多人次門票是按半價票50元收取的，嵩管委收了50元，應當給少林寺分成15元。這一部分少林寺的訴求標的為12887280元，説明少林寺方的觀點是半票每張50元，仍然按照30元給少林寺分成。

　　第三部分則是關於納稅部分，3年期間少林寺共獲得分成款157840320元，少林寺應該承擔的收益稅金為5208730.57元。目前少林景區的實際經營人是港中旅(登封)嵩山少林文化旅遊有限公司(以下簡稱港中旅嵩山)，其已經按照少林景區的全部門票收入(包括少林寺分得的門票分成款)為納稅基數進行了納稅。

　　納稅的主要組成包括營業稅、城市建設稅、教育附加費、地方教育附加費，佔門票總收入的3.3%，據此計算，少林寺3年應當承擔的稅金為5208730.57元，但是少林寺方認為自己不該承擔這些納稅義務。

　　第四部分是8229832元，是2013年10月份少林寺應得的門票分成款(稅後數額)。由於正常的財務流程，少林寺起訴時，這部分錢確實未到其賬戶，但起訴後這些錢就到了其賬戶中。可少林寺方直到現在還在主張這筆款項。

　　法治週末：你所説的這些是否有證據支援？

　　姚文鋒：我們已經提交了有關登記來訪遊客的人員統計名單。主要是3年之內的免票人員名單，裝了4個紙箱子。

　　驗票其實由少林寺和嵩管委共同管理。進入少林寺需要進行兩次驗票，第一道閘機驗票由港中旅的工作人員負責，第二道閘機驗票則由少林寺僧人負責。

　　我們還提交了少林寺來訪客人的放行條、登記免票名單的複印件，以及嵩管委付少林寺門票款的網上銀行轉賬憑證，少林寺門票分成情況表，證明少林寺每年、每個月分了多少錢。

　　寺廟收入應否納稅

　　法治週末：少林寺方認為其所得那部分門票分成款不應該納稅，而嵩管委認為應當納稅，這個依據是什麼？

　　姚文鋒：少林寺方所依據的規定是1989年國家稅務局(國稅總局的前身)發佈的一個通知。其中規定：經政府批准開放的宗教活動場所所售門票收入免征營業稅。

　　這個通知在某種意義上連規章都不是。而國務院2008年11月10日發佈，且于2009年1月1日正式實施的《中華人民共和國營業稅暫行條例》以及相配套的實施細則中則規定宗教場所只有在符合相關規定的情形下才能給予免稅。

　　因此，從法律角度講，2008年發佈的行政法規與1989年的國家稅務局的通知在規定不一致的情況下，應當選擇行政法規，因其效力大於該通知；從新法優於舊法的角度講，也應採用2009年實施的營業稅暫行條例及其實施細則的相關規定，當地稅務機關也是按照該條例執行的，因此依法應當納稅。

　　“少林寺與政府 既合作又對抗”

　　9月26日，已經是下午四點左右，四點半即將停止售票的少林景區售票窗口還排著長長的隊伍，不論是工作人員還是遊客，都有説有笑，從這樣的場面絲毫看不出，少林寺正因一場門票分成官司而引發外界關注。

　　據嵩管委代理律師之一姚文鋒介紹，早在去年年底，少林寺以沒有如約向其支付門票分成款為由，一紙訴狀將河南省登封市嵩山風景名勝區管理委員會(以下簡稱嵩管委)告上法庭。

　　一位不願具名的知情人士告訴法治週末記者：“嵩管委成立於1984年，是登封市政府的派出機構，屬於正處級單位，目前管理以少林寺景區為核心的嵩山風景名勝區域。”

　　姚文鋒説：“在起訴書中，少林寺方稱嵩管委從2011年1月到2013年10月，共拖欠少林寺方4970萬餘元人民幣的門票款以及延遲支付違約金230多萬元人民幣。”

　　姚文鋒告訴法治週末記者：“為此，鄭州市中級人民法院對雙方進行了調解，還將原定於今年4月份的開庭延後。調解的基礎就是對相關的賬目進行核對，但還沒有達成一致的調解意見。”

　　鄭州市中級人民法院負責新聞宣傳的郭曉堃處長告訴法治週末記者：“目前法庭一直在努力調解，一旦調解徹底失敗，會儘快審結，擇期宣判。”

　　三個爭議焦點

　　“少林寺和嵩管委圍繞門票分成的爭議已不是第一次，少林寺起訴嵩管委只是雙方多年來爭議的一部分。不過，以往多通過協調解決，對簿公堂還是第一次。”上述知情人士説。

　　姚文鋒告訴法治週末記者：“此次訴訟雙方爭議的焦點主要集中在免票是否應分成、半價票應如何分成以及少林寺方是否應該繳納稅款三點。”

　　對於案件的具體情況，法治週末記者聯繫少林寺方丈釋永信，但釋永信僅以短信回復法治週末記者：“感謝關注，我在外地。”法治週末記者又聯繫了少林寺方代理律師藍瀾，但對方以“我在國外”為由拒絕了採訪。

　　據媒體報道，少林寺提交的訴狀稱，2009年12月30日，該寺同嵩管委簽訂協議書，約定由嵩管委統一管理嵩山少林寺景區門票的經營業務；按照少林景區票面價格每人次100元實行分配，少林寺按每人次30元分得門票收入，含常住院、達摩洞、塔林和初祖庵景點，不負擔其他費用；嵩管委將收入按月支付給少林寺。

　　少林寺方認為，嵩管委代賣少林寺門票，但並未按照約定及時、足額地支付少林寺應得的門票分成款，並長期拖欠，少林寺財務人員多次到府討要但對方不予理會，已經侵犯了少林僧團的合法利益。少林寺將這一經濟糾紛交由法院處理，是相信法院能夠秉公處理，少林僧團的合法權益能夠得到法律保護。

　　不過，嵩管委宣教科科長劉少偉告訴法治週末記者：“按我們的計算方法計算，政府不拖欠少林寺一分錢的門票款。我們3年之內共付給少林寺方1.5億多元人民幣。”

　　據姚文鋒介紹，這起案件發生的原因，主要是雙方對協議條款理解不同，對門票分成的統計口徑也不一樣。少林寺認為要按實際進入景區參觀人次計算票款和分成，嵩管委則認為，在給少林寺的門票款分成中，對享受50元票價的部分散客票價收入對應減半，只應付給少林寺15元，而且免票的人數也無法給少林寺分成。

　　提起門票，大家潛意識中就會想到會存在半價票、全免票的情形，當初協議中為什麼未對這組特殊群體進行約定？

　　劉少偉認為，這就相當於約定俗成，並以女廁所作為例子——只要上面寫上了“女”字，就意味著男士不準進入，而不必再寫個“男士禁止進入”。

　　“除了門票分成上存在分歧之外，雙方之間的分歧還在於納稅方面。嵩管委方面認為繳納稅項均以景區門票收入總額作為納稅基數，全額上繳，再把稅後門票收入進行分成。”姚文鋒説。

　　據劉少偉介紹，少林寺方認為，早前國家就有“寺廟所售門票收入免征營業稅”的規定。據此，少林寺的分成部分不應納稅。而政府方面則認為，寺廟所收門票收入是需要繳納稅費的。

　　當被問到“當年的協議裏面是否對此有約定”時，劉少偉説：“協議裏面沒有明確約定這個問題。”

　　姚文鋒告訴法治週末記者：“該案受理後已分別於2014年7月24日、8月6日、8月7日三次開庭質證，目前雙方提交的諸多證據已經質證完畢。”

　　少林寺為何不發聲

　　登封市一位官員曾在接受媒體採訪時表示：“少林寺要那麼多錢幹什麼？少林寺都是出家人，能花多少錢？”

　　據媒體報道，釋永信曾表示，門票收入分成是少林寺最重要的收入來源。少林寺的常住院、塔林、初祖庵是世界文化遺産，這筆收入不僅是文物維修、殿堂重建等保護千年古寺、弘揚和發展少林文化的經費保障，也是維繫日常僧眾生活支出、開展佛事活動的經濟來源。嵩管委的拖欠行為，已經嚴重影響到上述事項的正常進行。

　　登封市文化研究學者岳曉鋒告訴法治週末記者：“門票分成是少林寺收入的主要來源，大概佔到少林寺總收入的70%至80%，香火錢只佔收入的很少一部分。如果取消門票，對少林寺來説影響還是比較大的。”

　　岳曉鋒表示，少林寺還會通過開法會、出版一些佛教書籍來賺一些錢。其實少林寺從1974年到現在一直在建設，包括少林寺圖書館、很多僧侶住的僧社都是新建的，他們(少林寺)還想建一個少林文化博物院，還要做一些慈善活動，還要撫養以少林寺名義收養的一百多位孤兒。

　　據法治週末記者了解，少林寺方丈釋永信親手創建了“少林慈幼院”，裏面有釋永信撫養的一百多位孤兒。

　　法治週末記者在少林寺內採訪時也看到了由僧人擺設的攤位，在賣佛教書籍、少林寺農場的農産品、少林寺自治的膏藥等。

　　“你們賣這些所得的錢一般都用在哪？”法治週末記者問。

　　一位賣農産品的僧人説：“除了生活開支，還會給(釋永信收養的)孤兒一部分，包括這些糧食、水果也會給他們(孤兒)送過去一些。”

　　那麼，少林寺方為什麼不出來辯解一下，講講少林寺做的這些事情？

　　在少林寺客堂前，一位福建來的僧人指著上面印有“少林功夫”的宣傳板上其中一條“執錫遊行之時，如與俗家相遇，宜以忍辱救世為主旨，不可輕恃技術”，對法治週末記者説：“出來辯解就違背了‘忍辱’的宗旨。”

　　釋永信大和尚也曾説：“出家人做善事是修行的本分和信仰的使然，宣傳出去，就用心不純了。”

　　門票收入誰拿大頭

　　上述知情人士告訴法治週末記者：“其實，少林寺與政府之間的關係一直是既合作又對抗。少林寺的發展離不開政府的支援，所以在對外宣傳時，少林寺也願意推廣政府的項目。而其對抗，則在門票收入分成上有集中體現。政府不是不想給少林寺錢，而是確實沒有錢。政府財政上還是很困難的。”

　　劉少偉也表示，都是自己家的事情，如果搞的太複雜，沒有什麼意思。

　　岳曉鋒也説：“嵩管委工作人員比較多，開支也比較大，原來拿到70%，現在只拿到19%，財政壓力是很大的。”

　　據劉少偉介紹，少林景區稅後門票收入的30%交給少林寺，另外70%分成款中的51%分給港中旅。

　　法治週末記者在採訪中了解到，2009年12月，作為招商引資的重要成果，大型央企港中旅和登封市政府所屬嵩山少林文化旅遊集團有限公司(隸屬嵩管委)共同成立了新公司，名為港中旅(登封)嵩山少林文化旅遊有限公司(以下簡稱港中旅嵩山)。港中旅以現金出資5100萬元人民幣，佔51%的股份，登封市政府則以經營性資産和部分現金合作，佔股49%。雙方規定合資年限為40年。合資公司負責包括少林景區(以少林寺為核心)、嵩陽景區和中嶽景區在內的嵩山景區的管理和經營。

　　登封市政府一位不願具名的工作人員告訴法治週末記者：“當年少林寺旁邊那些商鋪的拆除，政府投入了不少錢。後來，登封市政府為嵩山歷史建築群申遺，進行環境整治，又投入8億至9億元人民幣。”

　　據媒體報道，1986年登封縣政府在少林寺東開闢商業街，商業欺詐氾濫，少林寺週邊環境引起中央領導不滿。登封政府投入3億元人民幣對少林寺附近居民、商戶進行拆遷。

　　據上述不願具名的登封市政府工作人員介紹，近期，河南省政府出臺了《關於支援登封市建設華夏曆史文明傳統創新示範工程的指導意見》。做這個示範工程，是為了把登封市的旅遊業從最普通的以景點景觀旅遊為主，向以休閒服務旅遊為主延伸，盡可能拉長旅遊産業鏈，希望減少對少林寺的依賴。

　　景區門票定價標準不明

　　在採訪過程中，河南省登封市物價局的工作人員並不清楚少林寺景區的門票具體是由誰、按什麼樣的標準定出的。旅遊法專家王冰表示，相關法律法規對於門票定價標準並沒有具體規定

　　法治週末見習記者 馬金順

　　法治週末實習生 代秀輝

　　伴隨著“少林寺訴嵩管委討要4970余萬元門票分成款案”的撲朔迷離，景區門票價格成為大眾關注的焦點，而尚未散盡的十一長假旅遊熱則如催化劑般將景區門票問題進一步推上了輿論的浪尖。

　　“像少林寺這樣的寺廟我認為是應該免票的。因為佛教本身是普度眾生，是濟世的。”登封市少林文化研究學者孟堯(化名)對法治週末記者表示。

　　法治週末記者從中國社會科學院旅遊研究中心發佈的《2013年我國4A、5A級旅遊景區門票價格分析報告》(以下簡稱《報告》)了解到，我國153個5A級景區平均票價為109元，其中有1/2以上5A景區門票價格在100元至200元之間。這意味著，遊客遊遍所有5A景區需花費2萬元左右來支付“通關費”。

　　那麼，景區門票價格是如何制定的、制定的依據和程式是什麼？據法治週末記者了解，除了少數景區明確公開這些資訊，大多數景區的門票價格，以及景區內部一些另行收費項目的收費標準和依據還是很模糊的。

　　逢假必漲成常態

　　對於景區門票而言，每年逢假必漲幾乎成為一種常態。

　　據了解，近期很多景區的門票價格都有所提高，如麗江玉龍雪山門票由105元漲到130元，廣東丹霞山門票由160元漲到200元等。

　　“這種坐地起價，隨便漲價的行為是不合適的。如果將遊客當成板上魚肉宰，去追求短期的經濟效益，這是一種很不明智的行為。”孟堯説。

　　那麼，景區門票價格漲價是否有時間限定，每次漲價幅度是否有所限制？

　　在國家發改委官網上，法治週末記者了解到：“景點門票價格上調頻率原則上不低於3年，併合理確定調整幅度，不得超過15%。對一些地區門票價格調整頻繁、價格過高、社會反響強烈的，國家發展改革委可建議糾正，或可在報請國務院批准後，暫停該地區門票價格調整。”

　　“發改委作出此項規定的初衷是好的，目的在於減緩景區漲價。然而在實際的落實中，可能變相地成為了鼓勵景區3年就可以調整一次票價。”孟堯説。

　　法治週末記者梳理相關公開資訊發現，2008年1月到2013年4月這5年多時間裏，我國153家5A級景區中先後進行了門票價格調整的景區佔1/5之多。而這其中有5家景區先後進行了2次調整，分別是池州市九華山風景區、泉州市清源山景區、寧夏銀川鎮北堡西部影視城、大同市雲岡石窟、上海野生動物園。

　　社科院的《報告》也顯示，5年裏32家5A級景區門票調價，絕大部分為漲價，其中漲價16元至30元的最多。

　　門票生成機制不明晰

　　“現在好多景區的門票價格都在100元以上，景區作為公共資源，卻成為少數人才能進去的地方，我想每個人都想問問，景區門票價格到底是怎麼制定出來的。”在少林寺景區，一位來自邯鄲的遊客質疑道。

　　法治週末記者曾就嵩山少林寺景區2005年門票價格調為100元一事，諮詢登封市物價局相關工作人員。該工作人員提供的一份《鄭州市物價局關於嵩山少林寺風景區門票價格的通知》顯示，景區價格是由河南省發改委進行批復的。

　　河南省登封市嵩山風景名勝區管理委員會(以下簡稱嵩管委)宣教科科長劉少偉也表示，少林寺景區的門票是由少林寺景區這邊往上報，是由物價部門定下來的。

　　當被問到“是由什麼部門或單位往上報的”時，劉少偉告訴法治週末記者：“之前由門票管理處，後來變為景區管理處。現在景區管理處沒有了，變成了景區管理局。具體是由哪個部門往上報的，我也不太清楚，因為我剛來(嵩管委)一年多，現在機構也變了，人也變了。”

　　“具體由誰按什麼樣的標準定出的價格，我們也不清楚。對於5A級景區門票價格我們地方物價局是沒有權力制定的。”上述登封市物價局工作人員表示。

　　法治週末記者曾多次致電河南省發改委負責相關事宜的王姓工作人員，但電話一直無人接聽。

　　“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，徵求旅遊者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”這是2013年10月開始實行的旅遊法對景區門票價格作出的專門規定。

　　旅遊法專業律師、北京國振律師事務所王冰告訴法治週末記者：“從法律角度來講，如果要對景區收費或提高價格，不進行聽證的話，程式上是有欠缺的。”

　　王冰表示，據他了解，目前的景區門票漲價聽證程式相當不規範。對於參加聽證會的遴選人員公佈機制不完善，甚至出現了聽證會上有人睡覺、表決一致通過的現象，聽證會變成了“漲價會”。而且聽證公示制度也不健全，存在聽證結果不對外公開的現象。

　　“除了發改委規定上調頻率原則上不低於3年外，相關法律法規對於門票定價標準並沒有相關具體規定，同時相關部門是有責任公佈相關的定價標準的。”王冰進一步解釋説。

　　“公眾反對漲價有一個很大的原因是景區運營成本不明晰。應建立透明可查的科學機制，使門票生成機制公開化。景區門票雖然不像一些上市公司具有財務報表制度，但通過像會計師事務所這種第三方審計的方式公佈景區運營成本，以使門票價格合理。”王冰建議。

　　“其實不管誰來定，如何定，總的來講應該將門票控制在一個合理的範圍，讓大眾能夠接受。不要為了追求經濟利益而損害了文化本身。”鄭州大學文化産業研究中心主任汪振軍對法治週末記者説。

　　1個景區或多達12個“婆婆”

　　旅遊經濟和管理專家魏小安初步統計，我國旅遊景區歸屬部門多達12個，往往在同一景區內，建設、文物、林業、水利、旅遊、環保、文化、宗教、海洋、地質等多個部門行使管理權插手管理，而在必要時景區會成立相關的行政管理機構，如文管所、管理局(管委會)

　　少林寺的門票分成風波，也讓越來越多的人關注寺廟乃至景區的管理模式。

　　“為什麼咱們自己的寺廟，讓外人賺錢？”在少林寺，負責景區保潔的工作人員對法治週末記者抱怨道。

　　2009年12月，港中旅和登封市政府所屬嵩山少林文化旅遊集團有限公司(隸屬嵩管委)，合資成立港中旅(登封)嵩山少林文化旅遊有限公司，負責對少林景區進行開發和管理。

　　據法治週末記者了解，在國內像登封市政府這樣將嵩山景區經營權轉讓，從而借助具有管理經驗的公司團隊對景區進行管理的不在少數。如四川碧峰峽景區、安徽黃山風景區、浙江柯岩風景區等。

　　“現在我們國家的景區文化資源如被圈養的綿羊，時刻被裁剪下羊毛去賣錢，而不在乎它是否情願與受傷。”一位在嵩山少林景區遊覽的遊客向法治週末記者比喻道。

　　景區由多部門共同管理

　　以少林寺為核心的嵩山少林景區因引入港中旅進行管理，從而也引發了外界對寺廟管理的熱議。

　　美國普度大學社會學教授、中國宗教與社會研究中心主任楊鳳崗告訴法治週末記者：“現實生活中，中國的寺廟有很多‘婆婆’：宗教事務局、中共統戰局、文物局、旅遊局、園林局等。”

　　而一位登封市宗教局的一位負責人表示，宗教的管理模式有兩種：寺廟自行管理和政府相關部門管理。對於開放的寺廟景區，宗教局的職責是對寺廟進行備案、協助物價局處理遊客投訴問題、宣傳相關宗教法律政策等，而未開放的寺廟則一般由寺廟自行管理，屬於文物的，由文物局管理。

　　“寺廟在景區內部的，一般都會由很多部門，如旅遊局、園林局等對其進行管理。”上述宗教局負責人進一步解釋説。

　　當被問到“旅遊局對景區的管理工作有哪些”時，登封市旅遊局一位工作人員告訴法治週末記者：“我們旅遊局負責行業管理，比如A級景區的創建、景區的綜合整治、安全檢查、接受遊客的投訴以及對相關數據的統計等。”

　　法治周記者查閱資料了解到，目前我國旅遊景區由多個政府部門管理。旅遊經濟和管理專家魏小安的一篇《中國旅遊景區的經營管理模式》中統計，我國旅遊景區歸屬部門多達12個，往往在同一景區內，建設、文物、林業、水利、旅遊、環保、文化、宗教、海洋、地質多個部門行使管理權，而在必要時景區會成立相關的行政管理機構，如文管所、管理局(管委會)。

　　這種多頭管理、條塊分割的管理方式造成了對景區創收的分流。

　　據劉少偉透露，去年少林景區門票收入兩億元左右，港中旅作為合資方拿走51%，少林寺分走30%。

　　據媒體報道，嵩管委最後拿到的錢，還需支付給登封市文物局、宗教局等單位，還要支付嵩管委員工工資以及每年的接待費用，到最後嵩管委還虧損。

　　“這種管理模式往往容易出現政出多門、體制混亂的問題。例如，自然文化遺産的管理體制具有管理目標多重性。因此，要儘量減少相關管理部門或建立統一的管理機制以實現對景區的優質化管理。”鄭州大學文化産業研究中心主任汪振軍説。

　　景區經營權能否轉讓

　　景區多頭管理背後，將景區交由企業進行管理也頗受爭議。據了解，爭議點主要圍繞上市與經營權轉讓兩個方面。

　　法治週末記者查閱相關報道了解到，旅遊景區公司上市以1996年8月張家界上市為標誌，自此先後有泰山旅遊、黃山旅遊、峨眉山和京西旅遊上市。

　　五大景點的上市引發了各景點紛紛效倣，但針對旅遊景區公司能否上市的問題也引起了相關業內人士的激烈爭論。爭論也使得分別以兵馬俑、岳陽樓和黃鶴樓等景區(點)為經營主體的幾家旅遊景區公司上市計劃流産。

　　“2010年少林寺也曾被捲入上市風波當中。”河南省薈智源策律師事務所主任黃琨告訴法治週末記者。

　　“著名寺廟被打包上市，這在前兩年吵的很多，雖然這兩年好像消停一些，但是商業侵蝕並未停止。寺廟財務公開以及寺廟的經濟活動接受政府相關部門和公眾的監督，這是應該的。但地方政府的某些部門或者個人試圖利用寺廟賺錢，致使寺廟被商業化，則是需要嚴格限制的。”楊鳳崗説。

　　旅遊景區公司上市所依託的是，政府將景區經營權轉讓于企業以進行管理的景區管理模式。

　　法治週末記者查閱資料了解到，目前我國景區的管理模式體系大致分為企業型治理與非企業型治理兩大類。企業型治理則包括整體租賃模式、股份制企業經營(含上市與非上市兩種模式)以及國有企業經營(多隸屬國有企業、當地政府或政府部門)，而前兩者涉及到將經營權轉讓給相關民營企業或股份公司以對景區進行管理。

　　據法治週末記者了解，上世紀90年代後期以來，我國旅遊市場迅速擴大，旅遊業在國民經濟中的地位不斷提升，然而由於受地方財力的影響，旅遊開發面臨著嚴重的資金問題。為了促進地方旅遊業的發展，各地方先後出臺相關政策，鼓勵招商引資，其中普遍包括可以將景區經營權轉讓的條款。

　　“由於目前我國現有法律條款中對景區經營權能否轉讓問題並無明確規定，所以各地方政府出於發展旅遊業的需要，不斷地將景區經營權轉讓。目前景區經營權轉讓已經成為景區開發的一種重要形式，並呈現出規模不斷擴張的趨勢。”北京國振律師事務所律師王冰説。

　　建立軟資産管理運營機制

　　“有些獲得經營權的企業關注的是文化裏的經濟效益，而不關注真正的文化內涵。也因此可能會出現以合同等方式協議要求寺廟或其他文化景區做一些傷及文化本身的事。”王冰認為。

　　“在當今市場經濟條件下，如何把握並平衡文化和經濟的矛盾很重要。”汪振軍説。

　　但王冰也表示，政府引入第三方企業對景區進行管理，會帶來先進的管理團隊以及豐厚的資金。

　　“現在的狀況是國家相關部門僅發揮監督與處罰的作用，對於經營則參與的很少，原因在於政府沒有更多的資金去投入，通過引入企業以獲取資金這是有必要。這種趨勢不可改變，但是政府應該加強管理，對享有經營權的企業應當明確其管理許可權及經營範圍，應當以協議的方式規定明確。”王冰説。

　　“目前我國的國有固定資産由國資委進行管理。但對於文化資産和虛擬資産的管理卻處於一種弱勢或擱置的狀態。因此我認為應當建立針對軟資産的管理運營機制，將其納入國有資産的管理與運營中來，從而防止一些企業借助這些文化資産進行過度的開發，以牟取經濟利益。”王冰補充道。