國務院發佈新規，勾勒風險管控制度框架—— 地方債迎來規範發展“大時代”

　　繼新版預演算法為地方政府舉債開出“明渠”後，國務院10月2日發佈的《關於加強地方政府性債務管理的意見》又清楚勾勒了地方債務治理路線圖，明確規範地方政府舉債行為、防範化解債務風險。這意味著，在經濟轉型的關鍵時期，我國以修明渠、堵暗道方式構建的地方債體系將全面上路——

　　10月2日，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱“《意見》”)出臺，對地方政府債務“借”、“用”、“還”等重點問題以及如何處理存量債務等難點問題予以明確。由此，地方政府舉債迎來了規範發展的“大時代”。圍繞《意見》中的改革亮點，《經濟日報》記者採訪了財政部有關負責人和多位財稅專家。

　　借 債：

　　政府債券是惟一來源

　　目前，地方政府有30多種舉債方式。“過去地方政府舉債融資不規範，又缺乏有效監管，造成債務風險累積。”財政部預算司有關負責人説。

　　有關專家表示，《意見》出臺後，將出現兩個重大變化。第一，30多種政府債務融資渠道將不復存在，政府債券成為地方政府舉債法律層面的惟一來源。第二，明確了舉債主體，政府債務只能由政府及其部門舉借。

　　根據《意見》，省級政府可以適度舉債，市縣級政府確需舉債的由省級政府代為舉借。“但是，額度需要限制在省級發債總體額度之內。”財政部財政科學研究所所長劉尚希分析説，地方政府債務實行限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准，分地區限額由財政部根據客觀因素測算後報國務院批准並分配到各省份，因此，省級或市縣級發債都要控制在全省額度內。

　　不少人擔心，在地方財力本就吃緊的狀況下，這種做法會不會影響經濟發展？清華大學經濟管理學院副院長白重恩表示：“這並不是説立刻就只允許發政府債，還是有一個過渡期的，在這個期限內，允許繼續通過銀行貸款等融資方式籌集。”他進一步分析説，《意見》鼓勵承擔政府與社會資本合作項目的企業通過市場化方式融資，保障房等也可以發行專項債券增加資金來源，因此不會影響經濟發展。

　　用 債：

　　債務資金納入預算管理

　　允許地方政府發債，並非全面放開，而是通過納入預算管理和預算公開的方式，切實發揮好人大和社會各界的監督作用。

　　那麼，應該如何規範債務資金的管理和使用？《意見》進行了明確。

　　首先，要限定債務用途。“債務資金只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出，要建立對違規使用債務資金的懲罰機制。”財政部預算司有關負責人表示。其次，要將地方政府債務納入預算管理。據了解，地方政府債務分為兩種：一種是沒有收益的、公益性事業發展舉借的一般債務，另一種是有一定收益的公益性事業發展舉借的專項債務。根據《意見》，一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理。或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。

　　還 債：

　　中央政府不會救助

　　在賦予適度舉債許可權的同時，如何讓地方政府明確並有效落實償債責任，是控制債務風險的重要方面。為此，《意見》明確要求劃清償債責任，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。同時，還需要劃清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還、風險自擔。“這就意味著，政府債務不得通過企業舉借，企業債務也不得推給政府償還。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲説。

　　對於政府與社會資本合作的項目，該如何劃分政府與企業的責任？喬寶雲認為，應簽訂契約，寫清各自承擔的責任。比如，政府投入1億元購買某項服務，政府與企業的關係只限定於購買服務上，與因項目發生的債務沒有關係。

　　《意見》還指出，要建立風險預警機制。對債務高的地區進行風險預警，督促其積極採取措施，逐步降低風險。

　　融資平臺：

　　將經營性項目推向市場

　　融資平臺公司是以往地方政府舉債搞建設的一個重要融資渠道，但也出現了融資成本高、資金使用缺乏監管、償債責任不強、風險難以控制等問題。

　　對此，新版預演算法在賦予地方政府舉債權的同時，明確地方政府不得以政府債券以外的任何形式舉借債務。按照上述要求，此次出臺的《意見》明確了剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。

　　那麼，以前由融資平臺公司融資的項目在職能剝離後應如何處理？財政部預算司有關負責人表示，可以有以下3種渠道。其一，對商業房地産開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同於一般競爭性企業的債務。其二，對可以吸引社會資本參與的準公益性項目，要積極推廣政府和社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還。其三，對沒有收益、難以吸引社會資本參與的純公益性項目、確需舉債的，由政府發行債券融資。

　　過渡期：

　　妥善處理存量債務

　　為確保改革平穩過渡，《意見》還制定了各項過渡期措施。

　　一是發行政府債券置換符合條件的存量債務，降低政府利息負擔。據了解，一些融資平臺公司舉債成本過高，造成政府利息支出壓力較大，這些債務期限又較短，有錯配風險。“在一些地方政府債券自發自還試點中，利率多在4%左右，成本明顯要低於其他融資方式，將短期債務逐步置換為長期債務利於優化債務結構。”劉尚希説。

　　二是妥善償還存量債務。《意見》要求，對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，通過依法注入優質資産、增強盈利能力等措施增強償債能力；確需政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資産。

　　“這將有利於地方政府釋放信用價值。”喬寶雲分析説，地方政府自主發債融資，要接受市場檢驗，其信用價值越高，融資成本就越低。這將促使地方政府加強資訊公開，提升政府信用。

　　地方“政府債務”和“政府性債務”有何不同

　　據新華社北京10月2日電 (記者韓潔) 此次出臺的國務院意見中同時在文中出現了“地方政府債務”和“地方政府性債務”兩種表述，這兩個概念是否相同？不同表述出於何種考慮？

　　對此，財政部預算司有關負責人解釋説，這是兩個不同的概念，涉及的債務範疇並不相同。地方政府性債務的範疇，除包括政府舉借的債務外，還包括事業單位、融資平臺公司等舉借的政府性質的債務。按照規範管理的要求，今後地方政府只能由政府及其部門通過發行政府債券的方式舉借，只會保留“政府債務”，不再有通過企事業單位舉借的政府性債務。

　　“考慮到《意見》既要規定今後的規範管理，也要兼顧存量債務的過渡處置，因而在不同的政策點採用了不同的表述。”這位負責人説。