在中央全面深化改革領導小組確定的2014年生態文明改革的任務清單中， 推進國家公園體制改革試點是一項重要任務。目前，發改委正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，並制定試點方案。

　　“從當前情況來看，在優先保護、嚴格管理和可持續利用的前提下，應改革現行自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等各類保護區體系混雜、社會功能定位不清、管理機構交叉重疊的體制，按照保護類別、嚴格程度和可持續性，研究建立統一的分類體系及相應的技術規範和標準，合理整合我國各種保護區，建立健全有效的管理體制是十分必要的。” 全國人大環資委法案室副主任王鳳春分析。

　　王鳳春認為，所謂國家公園是一種特殊的自然和人文資源區域，通常由政府擁有，目的是保護特定的自然和人文資源不受人類開發活動的有害影響，國際組織和各國對國家公園都有特別定義和規定，並不存在國際統一規範。能否用國家公園體制改革和重組現行的各種保護區管理體制，尚存在較大的學術及管理上的爭議。無論是佔地面積、類別，還是國內傳統和國際規範，國家公園的概念都難以涵蓋各類保護區的主體和適用範圍。如何研究“國家公園”與現有各類保護區的關係，如何將國家公園納入國有自然資源和資産管理體系，都應進行深入研究探討。

　　“保護區”已近國土面積的1/5

　　國家公園是為了改革現有各類自然資源保護區而提出的概念，而我國現有各類自然資源保護區名目眾多，能否介紹一下這些保護區的管理現狀？

　　王鳳春：國家公園有廣義和狹義之分，狹義是指國際和各國通行的直接冠以“國家公園”之名、擁有獨特自然人文屬性的區域。廣義是指不僅包括“國家公園”本身，而且包括自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、地質公園等在內的各種保護區域，這是不少部門和專家對中央有關國家公園體制的理解。

　　經過60多年的發展，我國已經基本形成了以自然保護區和風景名勝區為核心，以多部門分管、地方管理為主的保護區體系。

　　據初步統計，到2011年底，以自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等為主體的各種保護區域已接近我國陸地國土面積的20%。其中，自然保護區面積約佔國土面積15.59%，為所有保護地的3/4以上；風景名勝區和森林公園約佔3%；其他區域則面積很小。

　　這些特殊保護地在我國重點生態功能區中居於核心地位，涵蓋了各類陸地自然生態系統，蘊藏著豐富的自然資源特別是生物遺傳資源，是保護國家生態安全的主要屏障，也是我國極為珍貴的文化資産寶庫，對我國長期可持續發展具有無可替代的重要作用。

　　從管理情況看，現行有關法律中設定了11種保護區，包括自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、基本農田保護區、海洋特別保護區、種質資源保護區、畜禽遺傳資源保種場(保護區)、禁獵區、天然林保護區、沙化土地封禁保護區、洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區，但其中基本農田保護區等資源性保護區域通常不列在自然保護地內。

　　有關行政法規和規章中設定了森林公園、地質公園、濕地公園和水利風景區等。依照有關國際公約，在國內各種保護區的基礎上設立了世界自然遺産、世界地質公園和國際重要濕地等。其中比較接近國外國家公園模式的有風景名勝區、森林公園和地質公園等，可以在保護的前提下較大程度地開展旅遊等活動。

　　各種保護區涉及的管理部門有林業、環保、住建、國土、農業、海洋、水利、科技、教育、旅遊、中醫藥等十多個部門；管理層級通常有國家和地方兩個級別，有些在地方級中還分設省、市(縣)級，其中自然保護區的情況比較典型。在各種保護地中，國有土地及其附屬的資源佔主導地位，但在東、中部自然保護區中，集體土地、林地也佔相當比重。

　　“保護區”管理存在六大問題

　　我國在保護區管理中存在哪些問題？

　　王鳳春：首先，各種保護區缺乏總體的、科學完整的技術規範體系。各部門制定自己的技術規範和標準，分類體系混亂，功能定位不夠合理，自然保護區、風景名勝區“過度保護”和“過度利用”的現象並存。如一些自然保護區嚴格禁止在核心區開展必要的人工生態修復，一些區域又熱衷於包裝上市，進行商業性開發。

　　其次，各類保護區的公共管理職責不夠明確。中央、地方事權劃分不清，財政支出責任不合理，相關行政管理部門過多過亂，基層管理能力薄弱，不少保護區管理機構難以開展基本的巡護管理、資源調查等活動。

　　再者，各類保護區土地及其相關資源的産權不明確。保護區界線內土地等各種國有資産的代理權和使用權歸屬不清，缺乏相應的資産登記、核算和管理體系，部分集體土地及其資源，沒有按照合理程式徵收、徵用或者租用並予以合理補償。

　　第四，對各種保護區及其管理機構的社會公益屬性和公共管理屬性定位不明確。不少地方把一些保護區實際上當作“搖錢樹”，過度追求門票和商業收入，損害了保護區的生態保護和公共服務功能。

　　第五，忽視各種保護區生態系統的整體性，部門割裂現象嚴重。如對同一個濕地生態系統保護區，水文、水位由水利部門管理；漁類資源和水生動物保護由農業(水産)部門管理；候鳥與陸生野生動物植物由林業部門管理；如果該區域還是風景名勝區，旅遊部門也參與管理。加上各種保護區空間分佈上存在不少交叉重疊，加深了保護區管理上的部門矛盾。

　　第六，除部分旅遊開發比較好的區域外，各種保護區及其周邊地區經濟發展大多較為落後。按照法律和規劃，保護區所在地很多經濟活動受到比較嚴格的限制，缺少相應的補償或經濟激勵政策，當地居民合理的經濟權益和公共服務保障問題比較突出。

　　制定統一的保護區分類體系

　　目前，發改委、環保部和國家林業局等部門正在聯合研究制定國家公園體制改革方案，你對此有何政策建議？

　　王鳳春： 首先，研究制定統一的保護區分類和技術規範體系，建議發改委和環保部、國家林業局、中國科學院等部門，從生態系統的整體性出發，參考國際自然保護聯盟(IUCN)和有關國家的分類體系，重新評估和調整我國現行的各種保護區，建立自然保護區到國家公園的分類管理體系。

　　有專家建議修改“建立國家公園體制”的提法，可以採用“建立國家保護區體制”或者“國家自然保護地體制”的提法，避免各方誤認為要用“國家公園模式”改組現行的自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等體系。

　　從我國自然資源保護區總體情況來看，大多數自然資源保護區仍然以保護生態系統、維持生物多樣性為主要功能，不宜簡單改組為通行意義上的“國家公園”。可以研究論證把國家級的風景名勝區、地質公園、森林公園、濕地公園和部分自然保護區劃為國家公園。

　　其次，在統一分類體系的基礎上，研究統一管理和分部門管理方案的優劣及相應的改革路線圖，包括研究建立獨立的或者部屬的保護區管理局，統一負責各類保護區的行政監管；合理劃分中央和地方管理級別，把現行最重要的國家級保護區納入中央政府直接管理的體系。

　　從各國情況來看，在環境或者資源管理行政部門下設置專業化管理機構是比較可行的途徑。如美國聯邦政府在內政部下分設土地管理局、魚類和野生生物服務局、國家公園服務局；在農業部下設立森林服務局，分別管理不同的保護區；巴西聯邦政府在環境部下設立生物多樣性保護局，統一管理各種保護區。

　　再者，明確保護區土地及其附屬資源的産權歸屬及其代理體制，並把其納入公益性國有自然資源資産管理體系，研究建立相應的資産登記、核算和監管體制。對現行保護區邊界內的集體土地及其附屬資源採用徵收、租用或者共用等規範方式納入保護區自然資源資産管理體系。

　　同時，研究把各類保護區管理機構定性為公益性管理和服務機構，其建設和管理經費統一納入中央和地方財政，保護區內各類資源和環境管理的職責盡可能授權或者委託保護區管理機構履行。對部分保護區可以探索委託自然保護公益組織代管或“協議保護”機制。對保護區內可以開展的旅遊等經營性活動的管理，建議與管理機構的職能嚴格分開，按照特許經營方式委託專業公司和機構經營，特許收入作為國有資産經營收入納入財政預算。

　　國家公園只是諸多保護區的一種類別

　　對現有的各種保護區進行分類是國家公園體制改革的前提，能否介紹一下國外是如何分類的？

　　王鳳春：在不同國家，根據其自然保護的歷史沿革，形成了不同特色的保護區體系。我們以在國際上自然保護方面佔有重要地位的3個國家為例。

　　從19世紀末開始，美國聯邦政府出於保護自然資源的目的，把主要分佈在西部和阿拉斯加的土地保留為聯邦政府所有的土地，並逐步形成了由內政部和農業部所屬行政機構管理的4個主要管理系統。目前國家森林系統1.9億英畝，由森林服務局管理；土地管理局公地2.7億英畝，由土地管理局管理；國家野生生物保護系統0.9億英畝，由魚類和野生生物服務局管理；國家公園系統0.8億英畝，由國家公園服務局管理。另外還有保存地1億多英畝，分佈在上述4個系統內，由上述4個機構管理。

　　印度2009年共有668個各種保護地，包括99個國家公園、523野生動植物庇護地、43個自然保護區、3個社區保護區，總面積1587多萬公頃，約佔國土面積4.83%。此外還將濕地、珊瑚礁和紅樹林確立為優先保護領域，並啟動了一些關於老虎、大象和犀牛等的特殊就地保護項目。

　　又如澳大利亞。根據澳大利亞憲法的規定，各州政府對建立和管理國家公園以及其他保護區承擔責任，但有15個國家公園和保護區由聯邦政府管理。目前，澳大利亞有500多個國家公園，已根據聯邦和州的立法辦理了登記註冊，此外還有2700多個包括動植物保護區、保護公園、環保公園等在內的保護區，分佈在全國各地，也受到聯邦和州的法律保障。

　　澳大利亞大陸上各種保護區約佔大陸總面積的10.5%，還有145個海洋保護區，面積將近3800萬公頃。既有像大堡礁那樣龐大的國家海洋公園，也有魚類棲息保護區、魚類禁捕區、水生動植物保護區等。澳大利亞共有17處世界自然遺産，大部分為國家公園。

　　因此，從國際和各國情況來看，基本上是建立和形成了從嚴格保護到可持續開發利用的多類別、多層次的體系，其中國家公園只是一種兼顧保護和利用的、最廣為人知的類別，其他面積更為廣大、在生態系統中佔有重要地位的保護地可能因人跡罕至、管理限制而不為人注意。