不帶牌“裸拍”，車的價格上不去，甚至可能因為賣不出去導致公車改革受阻；帶牌賣，成交價中包含車牌錢，權力部門以車牌獲利的法律根據何在

　　北京拍賣公車 帶牌還是“裸拍”？

　　編者按

　　8月初，北京産權交易所宣佈年內將在京拍賣5000輛中央國家機關公車。公車改革後的公車拍賣是否帶車牌的問題，有關部門目前還沒有定論。由於北京採取搖號政策，北交所認為，如果是裸車拍賣，價格肯定上不去。湖北省統計局副局長、車改專家葉青在媒體撰文，建議帶牌拍賣。其建議基於兩點：“一、拍賣之後即可掛牌，不會增加北京的汽車增量；二、掛牌也可以賣個好價錢，實現國有資産的保值增值。”

　　對於葉青建議，贊成者有之，反對者也有。是否帶牌拍賣，涉及多種價值考量。通過全方位探討為有關部門科學決策提供有價值的參考，這是我們關注這一話題的初衷。

　　帶牌拍賣，誰的福音？

　　2010年，北京開始實施小客車數量調控政策，即車輛搖號，不論單位還是個人，想要小客車上路，就必須參加搖號取得牌照。2014年6月，北京小客車搖號比例達到137:1，可謂一號難求。車牌讓很多在北京工作生活的人望眼欲穿。

　　葉青認為，在嚴格的搖號政策之下，北京號牌屬於稀缺資源，數量有限，帶牌拍賣為那些總搖不上的人提供了一次機會。

　　“連車帶牌買過來，免於搖號之苦，對一些想在北京購車的人來説，是不小的福音。但考慮到一些人對車的剛需及搖號概率，如果連車帶牌一起賣，競買的人會很多，最後的賣價一定不低。沒有一定經濟實力，不是説想參與就能參與的。”網友“鄭之”感嘆。

　　上海實行小客車牌照拍賣已經有十多年，今年7月參加牌照拍賣的有13.6萬人，單個牌照平均成交價為74600元，今年2月拍賣時均價曾突破10萬元。考慮到這幾年搖號政策對購車需求的抑制，有人估計，如果北京公車帶牌拍賣，車牌價格應在10萬元以上。這正是葉青在建議所説的“可以賣一個好價錢，實現國有資産的保值增值，何樂而不為”？

　　網友“鄭之”則提出：“這部分錢是買車者該付出的嗎？如果答案是否定的，那這種‘國有資産的保值增值’不僅沒價值，也不正當。”他認為，道路交通安全法規定了有關部門給機動車上牌的義務，卻沒賦予他們以車牌獲取利益的權力。正因如此，上海市車牌拍賣政策多年來備受質疑，當地始終沒有拿出令人信服的法律依據。對於政府來説，在沒法律依據的情況下得到這筆錢，是不當得利。此時的“國有資産的保值增值”，是以百姓權益受損為代價的。

　　帶牌拍賣可能帶來的社會不公以及不良情緒，也是國家行政學院法學部副主任楊小軍教授擔心的問題。他認為，與帶牌拍賣演化成“有錢人的遊戲”相伴而生的，將是“沒錢人的怨恨”。由此産生新的社會不公，在有錢人與沒錢人之間産生對立情緒，是帶牌拍賣的負效應。

　　“公車改革，普通老百姓的感受不能不考慮，公平不能不考慮，社會評價、社會認同都要考慮，應當取向公平的價值追求。”楊小軍説。

　　帶牌拍賣，合法嗎？

　　對於帶牌拍賣是否合法的問題，楊小軍認為，我國機動車一直實行登記制度。只要登記過了，車就取得路權，可以上路行駛。現在的公車已經取得路權，如果不帶牌拍賣，車就會失去已經擁有的路權，受限購令限制又必須二次申請獲得路權。車已經在北京有路權了，憑什麼又剝奪車的路權？“由此看，反而是不帶牌拍賣在法律上有障礙。”

　　中國人民大學法學院教授楊建順看法則相反。他認為，公車帶牌拍賣，“在上海講得通，畢竟之前之後都是拍賣，政策一致，在同一個標準下進行。而北京則行不通，與現行的制度政策不統一”。

　　“雖然有的地方政府採取拍賣形式，但牌照畢竟是公産、是有限資源，要服從行政法上的平等、公平、公開原則。牌子是非常重要的財産，不按照規則進行，會産生很大問題和矛盾。一方面，帶牌拍賣和北京現有制度相衝突，前面可以免費取得，現在就要花錢，造成不平等、不公正和非正義；另一方面，帶牌拍賣相當於政府賣牌，沒有法律依據。上海多年來一直在違法操作，儘管效果可以。”楊建順分析認為，“要解決帶牌拍賣和北京既有制度的矛盾，或者是把公車車牌都投入免費搖號池，或者是修改無償搖號的機制。參加拍賣的人，要和搖號聯繫在一起，搖到的人才能參加拍賣。對既有制度不去執行和調整就帶牌拍賣，會讓政府失信於民，這不妥當。賺小錢丟信用，得不償失。”

　　對此，葉青表示疑惑：“如果説法律依據，公車拍賣與司法拍賣有共性。司法拍賣可以帶牌，為什麼公車就不可以帶牌拍賣？”

　　“雖然司法拍賣可以，但私權利處理範疇不同於公車，公車涉及公産、公權力、公共服務的提供。對於私權利，司法居中解決問題，目的是實現財産最大價值，實現公平公正。行政法不能只考慮資産價值，還要考慮機會均等、政策一致等等因素。”楊建順解釋説。

　　決策應遵循怎樣的正當程式？

　　“帶不帶牌拍賣，取決於決策者的價值取向。兩種方案，都有可能。”楊小軍這樣認為，公車改革的第一步，是先把公車拍賣出去。公車改革搞了20年，不能因為拍不出去而受阻。能賣個好價錢，也是財政部門所希望的。從當前的政治角度和經濟價值取向看，完全可能帶牌拍賣。但問題是，帶牌拍賣變成“有錢人的遊戲”，帶來新的社會不公也不可小覷。不帶牌，有錢沒錢，包括外地人都可以公平參與，共用公車改革帶來的利益。從社會公平角度而言，不帶牌拍賣也是有可能的。

　　“在資源有限性更加強烈的時候，情況發生了變化，無償號牌制度就要發生變化。要想優先享受有限的資源，就要承擔經濟的費用。在行政許可、資源補償領域要堅持平等原則、受益者負擔的原則，要求承擔經濟的負擔。”楊建順説。

　　如果制度要修改，所有車牌搖號都實行有償制，又會産生一個大問題：既有制度能不能修改？既定制度要修改很難，在給付行政領域有“福利禁止倒退原則”，比如公交地鐵在低價運轉，要提價就與這個原則矛盾，在公用事業不能完全按照市場價格來衡量。該原則要求，只能提升不能後退，當然不是説絕對不能後退，像行政行為撤銷或廢止一樣，要受到限制。

　　當前，實行汽車限購令主要有三種模式：北京、杭州和貴陽採取無償搖號；上海實行車牌拍賣競價；廣州、天津則採取折中辦法，無償搖號和有償競價並存。完全競價拍賣備受詬病，大多數城市從社會政策出發提供無償搖號，取得比較積極的社會評價。為了更好地平衡各種關係各方利益，“我建議，車與牌分離，把公車的號牌數量投放到搖號池，讓有資格的人公平競爭，公平地滿足社會需求，公車則進行裸拍。”楊小軍説。

　　楊建順認為，如果最終決定帶牌拍賣，要對現有的北京搖號政策進行修改調整，與現行搖號牌照、車輛調配製度聯動起來。“否則，會造成公車改革既有成效的反彈，不僅保不住國有資産，反而會流失了公産。比如，公車租賃社會化，製造尋租機會，公産變私産等等。《北京市小客車數量調控暫行規定》是北京政府制定的規章，要按照規章修改程式進行修改。”

　　“北京的拍賣搞得好不好，群眾認可程度高不高，社會效果怎麼樣，對其他限購的城市具有示範作用。”楊小軍認為，北京拍賣公車要慎之又慎，在制定拍賣政策時要注意科學性、合理性、合法性。

　　對公車原牌照編號是否保留的問題，楊建順提到，如果決定帶牌拍賣，“公車的牌照如果原封不動用，會成為一種炫耀，成為一種不公平的現象。我認為，一個選擇是，把這些牌照編到總系統中，以後在一種完全任意狀態下分配，這是適合公共資源分配的公平方法。另一個選擇就是，不保留這些編號，讓車主自己重新編號，防範拿特權號牌招搖撞騙。”

　　公車拍賣，能否成為控車契機？

　　公車拍賣能否成為北京市減少機動車總量的契機，也成為熱議話題。葉青認為，中央國家機關即將實施拍賣的5000輛車本身是有牌照的，屬於汽車存量而不是增量，“搖號限制的應當是增量。”因此，沒有必要將車牌去掉，“只是更換了主人。拍賣之後即可掛牌，不會增加北京的汽車增量”。

　　楊建順則提出，“實際上，限購不僅僅是增量問題，而是社會需求量大，要將有限的資源分配出去，就産生了車輛搖號制度。”人們有一種心理，沒有的東西要爭取，汽車限購實質上助長了人們購車的願望。“原本計劃在一定年限內控制車輛保有量，現在早就超了，但還得往外放指標。”

　　網友“鄭之”也認為，北京目前的機動車數量已經超出城市承受能力，如果拍賣公車可成為減少存量的契機，為什麼要滿足於“不會增加”呢？

　　楊小軍認為控制車輛總量，最根本的目的是解決城市交通擁堵和車輛帶來的環境污染問題。北京市市級單位公車接近兩萬輛，加上區縣鄉、中央國家機關、國有企事業單位，公車數量絕不是一個小數字。就此而言，不帶牌拍賣，對緩解擁堵和降低污染都有十分積極而重要的作用，不能不説這是一次難得的機會。

　　葉青説，這次公車處置，第一批五千輛，一次性處置完，相對總的汽車保有量，畢竟數量有限，減少小客車總量有其他辦法，比如市場外遷。據統計，北京三環內的各類批發市場有100多家，通過産業結構調整等方式，北京會減少很多交通擁堵和空氣污染。另外，比如徵收擁堵費，提高停車費。作為都市，東京有800萬輛卻很少堵車，目前北京汽車利用率仍有空間。總之，搖號限購並不是最好的辦法。

　　“從控車角度看，不帶牌拍賣公車，車輛會流出北京，有利於減少車輛總量，緩解擁堵，減少污染，是好事。”楊小軍認為這一點不能不考慮。

　　制訂拍賣政策，對政府也是“考試”

　　與帶牌相比，不帶牌拍賣直接導致的問題是，公車低價拍賣。

　　楊小軍從北京目前的車輛搖號政策和現狀分析認為，如果不帶牌拍賣，在北京參與拍賣的積極性會低，因為拍到手沒牌無法上路。即使已經搖到車牌的人，只有車輛價格對他有足夠的吸引力，才會選擇參與公車拍賣。對外地人同樣如此，拍賣要以價取勝。

　　楊建順認為：“如果從刺激成交角度講，有好辦法，就是面向全社會拍賣，不管是不是具有上牌資格，都可以參加拍賣，只要拍下號牌，就可以上牌，為了拿到這個機會，會吸引很多人的參與，價格自然就上去了，保值實現了，公平也實現了，這是不利中的有力決策。從總的政策制定來講，把利害得失分析清楚，雖然對以前的搖號制度構成衝擊。兩害相權取其輕，需要作出選擇。”

　　“公車改革的核心問題是支出，甩掉鉅額的車輛消耗包袱，杜絕車輪上的腐敗，不能單單考慮經濟價值。公車不帶牌低價拍賣，從眼前看可能國家利益受損，但長遠看國家受益更大。從政治、社會、經濟多種因素看，即使合理的低價拍賣也是值得的。”楊小軍説。

　　楊建順認為，牌照有償制是將來發展的方向，無償制是目前過渡政策，公車改革再次提出這個問題。政府財産要走向市場，必須符合市場規律。立法上應當進行利益衡量，如果最終利大於弊，應從立法上提供依據。不能讓實踐中實行很好的制度，一直背著違法的名號。“我贊成帶牌照拍賣，但不贊成在沒有法律依據的情況下拍賣。”

　　公車拍賣帶不帶牌是一個兩難問題，存在於實行車輛限購和車牌競拍的地方。“拍賣政策如何制訂，對政府也是一次‘考試’。”楊小軍最後説。