今年3月，上海松江區執法人員在泗涇鎮民峰鋁材市場整治違規經營、清除無證戶外廣告時，一名女業主在與執法人員無任何肢體接觸的情況下，忽然開始高喊“城管打人”。隨著情緒發酵，事情演變成部分業主毆打執法人員-民警帶離部分業主調查-200余名業主圍堵派出所並打砸警車的劇情。

　　《瞭望》新聞週刊記者近期在上海市調研採訪發現，這類“劇情”在基層執法中並不鮮見。在快速城鎮化進程中，大城市向郊區尋求空間，大量人口涌入與公共服務緊缺、執法力量不足的矛盾日益尖銳，基層執法易成為各種矛盾的爆發點和“出氣層”。

　　基層執法兜底難

　　《瞭望》新聞週刊記者了解了松江區這次所謂“城管打人”事件的來龍去脈。該鋁材市場原為某企業投資建造的工業廠房，轉租給“二房東”後，變為了私自改變土地性質、無證經營、存有大量私搭亂建的非法經營市場，違規開展市場經營。大量商戶在一二十平方米的逼仄商鋪內違規搭建隔層，吃、住、經營“三合一”，一個煤氣罐就可能帶來滅頂之災，存在巨大的安全隱患。

　　去年10月以來，泗涇鎮政府向各商戶發放了通知書，明確將對市場違法行為進行整治，確保商戶安全，並關閉市場，要求商戶限期搬離。今年3月初，相關部門再次印發通知，明確將在月底前進行整治工作，並挨家挨戶做思想工作，希望商戶在過渡期內做好搬遷準備工作。為維護小業主利益，還明確自今年1月起不收取商戶租金。

　　“去年光是泗涇鎮民峰鋁材市場就接警量138次，主要是偷竊、火災、業主與顧客糾紛等等治安案件。”上海市松江區泗涇鎮鎮長沈雪峰説，“整治的執法成本、社會成本都很高。我們先後兩次挨家挨戶發放通知書，每次都要求拿到業主的簽到回執，並錄影留證，防範執法風險。”

　　然而一些業主卻認為，這是“暴力執法”、“強行取締合法經營市場”，有的業主將移花接木的虛假照片、視頻及不實內容在網路傳播。沈雪峰説：“如果政府部門不及時、真實、懇切地回應，又將陷入被動。”

　　記者採訪發現，由於基層社會矛盾交織、利益交錯，基層執法幹部往往成為各類矛盾的宣泄口，受訪基層執法者坦言，有時被辱罵甚至拳腳相加都無能為力。

　　《瞭望》新聞週刊記者在基層採訪發現，不少基層幹部存在一種“無力感”——工作千頭萬緒，想盡千方百計，吃過千辛萬苦，但卻可能官司纏身，甚至因為一個問題“一切歸零”、“一筆勾銷”。

　　“上面的部門還能踢皮球，我們在基層必須總兜底。”一位基層鎮黨委書記説。

　　受訪基層幹部反映，在處理類似動遷這種與老百姓切身利益密切相關的問題時，“老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用”。有的群眾對待政府是“不偷不搶不怕你，有吃有穿不求你，有了問題纏死你，解決不了臭罵你”的心態，有時政府為老百姓做了很多工作，但卻得不到認可。

　　一位基層執法人員告訴記者：“在基層做事時時刻刻都在風險邊緣，拆違、整治群租、整治無證幼兒園，容易跟利益相關群體發生矛盾衝突。我們一年‘打官司’好幾十件，有些我們腰桿很硬；但有些法律規定模糊、部門協調成本大，誰出頭做了就可能惹麻煩。”

　　“三大不對等”為癥結所在

　　《瞭望》新聞週刊記者在上海市寶山區、松江九亭鎮等近郊採訪時發現，特大型城市在快速城鎮化過程中，涌現出一批兼具城市和農村社會形態的近郊，呈現出人口流動性大、人口結構多元化、社區類型多樣化、利益矛盾突出等特點，基層組織架構、治理能力都亟待提高。當前的突出問題表現為“三大不對等”：

　　其一，外來人口急劇增加與執法力量不對等。

　　“無證經營、黑車非法營運、非法餐飲……我們有的問題，其他地方未必有；但其他地方有的問題，我們肯定數倍增加。如公安110報警數我們平均每天180多起，相當於別的一個區的總量。”上海市松江區九亭鎮社會治理辦公室主任張明介紹，九亭鎮原住民僅2萬人，市區導入6萬多人，而外來常住人口卻有20多萬人，這種超預期的人口涌入帶來很多“超預期”的矛盾。

　　而管理人員的配置與人口規模卻並不匹配。張明説，目前房管辦在九亭4人、交通執法隊1人、工商12人、派出所民警110人、城管執法人員39人。“按照人口比例我們至少需要150個城管，人手嚴重不足。”

　　人手不足，容易讓執法的效果大打折扣。受訪基層幹部向記者吐槽，“沒有公安，其他執法隊員都只能磨嘴皮。整治非法餐飲，連談話通知書都沒法送，有人甚至當著執法人員的面撕掉。”

　　其二，高治理成本與低“民心”效果不對等。

　　在九亭最主要的幹道之一滬亭北路上，一個馬路中間的“釘子戶”顯得特別扎眼：三層高的破舊小樓忽然出現在道路中間，四車道在這裡忽然變成了兩車道，不熟悉這裡路況的人在夜裏很容易直接撞上去。

　　“但沒有好的解決辦法，政府只能多花100多萬元把這裡繞過去。”上海松江區九亭鎮社會治安綜合治理辦公室主任陸上達説，在基層，當大多數人利益和小部分人利益衝突的時候，解決問題的效率就會非常低，時間成本、經濟成本、社會成本都很高。雖然從理論上來説，可以邀請第三方介入，以聽證會的名義解決，而基層的問題往往是得到利益的大多數“沉默不語”，而利益受損的小部分人則“高聲反對”。

　　有關專家認為，近郊基層治理成本高企的主要原因之一，是有的地方政府仍存在“維穩至上”的觀念。

　　陸上達説，對於一些訴求已經解決、但仍然不斷上京的老陳情戶，政府在某些敏感時段還是不得不派出8名聯防隊員，按照上級機關的要求，不計成本地“看死盯牢”。但是，“依法治理應該對不合理的要求堅決不妥協”。

　　其三，多元化複雜矛盾與鄉鎮權力不健全不對等。

　　基層治理打了突擊戰，打不了持久戰。陸上達説，針對拆違，整治群租、非法營運、無證廢品收購站、無證幼兒園等問題，由於需求旺盛、利益驅動，後續整治的監管責任沒有很好厘清，整治的反彈返潮比較厲害。

　　基層治理打了區域戰，打不了全局戰。九亭鎮社會事業和社區管理辦公室周淑美説，九亭位於上海市閔行、松江、青浦等三區交界處。一些人會將渣土、工業垃圾從別的區運進來，而九亭執法力量不足，通宵抓都抓不過來。“總共就39個人，守個一天兩天可以，不可能天天蹲。”

　　《瞭望》新聞週刊記者調研發現，問題在下面，權力卻在上面，解決這些複雜的矛盾往往需要更高層級的權力協調。上海工程技術大學副教授李晗認為，鄉鎮政府是一級權力殘缺的政府，不僅對於垂直單位缺乏財權和人事權，對於內部單位的人事權也只局限在鄉鎮範圍內部，同時沒有明確的執法權，連一些具體的行政管理權也沒有。大量人口導入之後，從徵地拆遷到維持社會穩定，從提供導入人口的公共服務到社會保障，從增加就業到維護公共安全，社會治理和公共服務領域矛盾突出。基層社會問題多元化、複雜化與鄉鎮政府的行政權力有限的矛盾，在一定程度上增加了鄉鎮政府治理基層社會的難度。