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北上廣年增一個中小城市人口量承載力逼近極限

  • 發佈時間:2014-09-04 07:40:00  來源:人民網  作者:佚名  責任編輯:曹慧敏

  交通擁擠、空氣污染、公共服務不足……隨著城市人口快速增長,北上廣等地的“大城市病”日益突出,城市承載力已經接近極限。《經濟參考報》記者調研了解到,近些年北上廣幾個特大城市持續快速發展,對城市的資源環境、公共服務能力、可持續發展形成巨大壓力。儘管各地都明確了人口控制政策、採取了諸多措施,但受經濟增長壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素,實現控制人口規模的目標面臨諸多難題。

  北上廣等大城市承載力逼近極限

  龐大的人口規模,讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖症”患者,“負債纍纍”導致難以正常行走。

  隨著人口急劇增長,北上廣等特大城市人口與資源環境的矛盾凸顯,交通擁擠、空氣污染、公共服務不足等“大城市病”日益突出,城市承載力已經接近極限。

  數據顯示,北京市機動車已超過500萬輛,上海、廣州等多個城市超過200萬輛,車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京,全市目前年用水量缺口近三分之二,不得不依靠超采地下水、從外省調水“解渴”。暑期北京城區日供水量逐漸上升,北京市自來水集團預測,今夏城區日供水量將達到310萬立方米至315萬立方米,接近318萬立方米的日供水能力極限。

  在廣州,去年不少生源密集地小學學位緊張、“僧多粥少”,其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過20%。由於人口多,廣州一天要處理1.4萬噸垃圾,主城區要處理9700多噸垃圾,1天要處理污水465萬噸。

  龐大的人口規模,讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖症”患者,“負債纍纍”導致難以正常行走。為了控制人口規模,北上廣等特大城市均採取了一系列措施:

  ———“積分”進城,規範外來人口落戶。早在2010年,廣東便實施流動人口辦居住證及積分入戶制,截至今年7月底,已發放4872萬張居住證,涵蓋公交、小額消費、金融等多種功能。上海于2013年6月印發《上海市居住證積分管理試行辦法》。

  ———功能疏解。一是在郊區建設城市“副中心”,二是將部分産業遷移至周邊省市。在北京,大紅門服裝市場已經確定外遷河北白溝,白溝大紅門國際服裝城一期將於9月底試營業。廣州積極建設城市副中心,促進人口逐步向兩個新城區和三個副中心集聚。如今老城區周邊的新區都已覆蓋地鐵公交,完善與毗鄰城市的交通接駁,醫院、學校也在配套完善中。

  ———規範社會管理。北京、上海等城市均在推進打擊黑車、拆除違建、打擊群租等工作,在提升社會治安的同時,也增加了無固定工作、無合理居所的外來人口的生活成本,對控制外來人口也起到一定作用。

  北上廣每年增加一個中小城市人口量

  在北京、上海、廣州等特大城市,每年增加的常住人口數量達到四五十萬人,相當於一個中小城市的規模。有專家表示,北京目前常住人口已是1986年的兩倍多,相當於“26年長出一個北京城”。

  根據《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》,人口在300萬至500萬之間的為大城市,城區人口500萬以上的算是特大城市。截至2010年,人口在500萬至1000萬之間的中國城市達到10個,1000萬以上的城市有6個。記者了解到,在北京、上海、廣州等特大城市,每年增加的常住人口數量達到四五十萬人,相當於一個中小城市的規模。

  近十多年來,北京的常住人口以每年近60萬人的速度持續增長,近兩三年增速略有所放緩。2013年,北京市常住人口2114.8萬人,較2012年增加45.5萬人,增長2.2%。有專家表示,北京目前常住人口已是1986年的兩倍多,相當於“26年長出一個北京城”。

  其中,外來人口是新增常住人口的主力。2013年,北京市常住外來人口802.7萬人,佔比38%,同比增長3.7%,新增外來人口占當年新增常住人口的63.5%。“十二五”的前三年,全市常住外來人口增長98萬人,年均增長4.4%,佔全市新增常住人口的64.1%。

  記者從上海社會科學院了解到,1993年到2012年,上海常住人口從1381萬增加到2380萬,平均每年新增52.6萬,年均增長2.9%。2013年,上海常住人口突破2400萬大關,達到2415.15萬人,比上年增加34.72萬人,其中外來常住人口990.01萬人,佔比41%,較上年增加29.77萬人。

  在廣州,情況也不容樂觀。2013年末,常住人口1292.68萬人,其中,戶籍人口832.31萬人。這比2012年第六次人口普查時的1260萬人增長了約32萬人,從2000年到2012年間,廣州常住人口每年增長達43萬。

  據預測,如不採取有效調控措施,2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區規劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規劃目標,2030年將達3000萬人左右。

  遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸

  各地仍存在GDP思維慣性,擔心産業結構調整會導致經濟發展減緩、稅收減少、失業等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發展,但是,地方政府為了自身利益,轉移或外遷的難度很大。

  記者在北上廣調研了解到,儘管各地採取了一系列控制人口過快增長的措施,人口增速有所趨緩,但是絕對數量仍然大幅增加,對城市健康運作和持續發展造成巨大壓力。目前,人口規模控制工作面臨多重阻力。

  一是人口管理體制不順,多方合力尚未形成。據了解,上海在2008年成立了市人口綜合管理和服務領導小組,辦公室設在市公安局,成員單位有25家,但各部門各自為政、工作機制不暢。目前,居住證登記與資訊匯集系統化程度較低,資訊合建共用機制不夠順暢是重要原因。

  二是“GDP思維”下“以業控人”推進力度不足。記者發現,各地仍存在GDP思維慣性,擔心産業結構調整會導致經濟發展減緩、稅收減少、失業等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發展,但是,地方政府為了自身利益,轉移或外遷的難度很大。

  三是相關政策不到位,“以房控人”政策力度不夠。比如,上海在2011年7月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》對城鄉結合部的農民房屋出租缺乏具體政策,對“非改居”的廠房出租沒有明確規定。雖然規定了違章建築及危險房屋不得用於出租,以及租住每人平均面積不得低於5平方米,不得分隔搭建後出租等,但執行過程中卻由於各部門分工不明確等原因執行力度不足。

  四是“單獨兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力。據北京市衛生計生委測算,政策放開後平均前5年每年將新增5.42萬人左右,此後每年新增約4萬人左右。“單獨兩孩”政策實施將使城六區人口服務管理壓力加大,也使幼兒園、小學配置更趨緊張。

  以産業疏導引導人口分流

  專家表示,特大城市人口膨脹根源在於産業和功能過度聚集,因此有必要對特大城市功能和産業進行疏解,主動捨棄犧牲一些産業,“掉一些肉”,以經濟“減負”為人口減壓。

  記者在調查中發現,北上廣等大城市吸引的新增外來人口中,大部分集中于勞動生産率較低的行業,不符合大城市的定位。根據2012年第六次人口普查統計,在北京市,就業以外來人口為主的行業主要是居民服務業、住宿餐飲業、批發零售業、建築業、製造業,在這些行業,外來人口占就業人口的比例分別為75%、73%、68%、63%、52%。2013年底,在全市登記流動人口中,服務性行業中流動人口比重超過70%。

  在上海、廣州等城市,也存在類似情況,對此,北京市發展改革委主任張建東表示,大城市應以産業疏導引導人口疏導。今年上半年,北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量産業,實現了213家污染企業停産退出,完成全年任務的71%。

  專家表示,特大城市人口膨脹根源在於産業和功能過度聚集,因此有必要對特大城市功能和産業進行疏解,主動捨棄犧牲一些産業,“掉一些肉”,以經濟“減負”為人口減壓。

  北京市政協調研組建議,要明確産業和功能疏解對象,以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標,加快清退一般性産業;以控制人口為目標,疏解區域性物流基地和專業批發市場等流動人口聚集産業;以功能調整優化為目標,解決優質公共服務資源配置不均衡問題,並啟動部分行政機關及事業單位向外轉移試點工作。

  專家表示,由於統籌不力、配套政策不完善等問題,目前一些城市的産業疏導進展並不順利,對此,建議進一步發揮價格對産業結構升級的杠桿作用。具體而言,其一,對不符合城市功能定位的企業,提高其生存成本,促進低端産業加快調整退出;其二,提高新增産業項目準入門檻;其三,對積極轉移産業的企業給予一定的租金、稅收等優惠政策。

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