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依法調控經濟需要立法先行

  • 發佈時間:2014-11-25 00:52:11  來源:經濟參考報  作者:席月民  責任編輯:王斌

  ●宏觀調控權屬於憲法性權力。雖然現行立法確立了一些宏觀調控的重要法律制度,但目前仍缺乏關於宏觀調控體制、目標、原則、程式、手段、責任等方面的基本規定,缺乏一部具有統帥作用的基礎性的《宏觀調控基本法》。

  ●《規劃法》、《政府投資法》等一些重要的調控立法尚處在缺位狀態,國民經濟和社會發展規劃的編制、審查、批准、實施、監督、檢查等無法可依,政府投資的隨意性過大,缺乏應有的監督和制裁。

  ●我國現有國情決定了必須賦予地方政府必要的宏觀調控權,能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統一起來,成為調控立法的關鍵與難點所在。

  加強重點領域立法,是黨的十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》所提出的完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要任務。我國《憲法》第十五條明確規定:“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法,完善宏觀調控。”宏觀調控這一概念的入憲,是憲法對社會主義市場經濟發展中國家實施宏觀調控的正面肯定,同時表明,依法調控經濟重在立法先行,市場經濟、經濟立法與宏觀調控之間的關係需要正確處理。

  我國宏觀調控立法處於落後狀態

  作為一個“轉型國家”、“後發國家”,宏觀調控被認為是我國經濟體制改革和社會主義市場經濟發展必不可少的重要工具,多年來,財稅、金融、投資等領域所取得的一些調控成果為此提供了相應的佐證。

  問題在於,我國目前的宏觀調控仍主要側重於政策實施,《中國人民銀行法》、《價格法》、《就業促進法》等一些經濟立法雖然作出了一些規定,但與德、美等域外立法相比,我國宏觀調控的法律保障和制度建構仍顯薄弱和滯後。德國1967年頒布的《經濟穩定與增長促進法》和美國1978年頒布的《充分就業與平衡增長法》都屬於這方面的典型立法,作為成熟的市場經濟國家,早已建立較為系統的宏觀調控法律制度。

  宏觀調控法對政府的宏觀經濟調控行為具有導向、規範、保障和約束功能。無論是財稅調控、金融調控、規劃調控、産業調控,還是投資調控、儲備調控、價格調控以及涉外調控等,這些調控行為所形成的宏觀調控關係相互交織、錯綜複雜,需要依靠系統的宏觀調控法律體系進行必要調節和控制。

  及時制定一部《宏觀調控基本法》

  眾所週知,我國仍處在社會主義初級階段,改革進入攻堅期和深水區,經濟增長、就業、物價、外匯收支、資源環境等經濟變數之間的匹配關係正在變化,經濟運作呈現出新的階段性特點和新常態。面對內外部的複雜形勢,依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大,經濟結構調整和轉變發展方式的任務更加緊迫。宏觀調控既要把握總量平衡,更要著眼結構優化,從戰略上對經濟增長點進行謀劃,通過深化改革解決經濟運作中存在的深層次結構性問題,協同推進新型工業化、資訊化、城鎮化和農業現代化,推動創新發展,進一步激發經濟活力和競爭力。

  不可否認的是,宏觀調控已然成為重要的法律概念,並且被提升到了憲法的層次,這在強調依法治國、依憲治國的今天,更加凸顯了宏觀調控的法律意義。雖然現行立法確立了一些宏觀調控的重要法律制度,但《憲法》對宏觀調控的規定只表明瞭經濟立法與宏觀調控的重要關係,目前仍缺乏關於宏觀調控體制、目標、原則、程式、手段、責任等方面的基本規定,相關立法的協調性仍不盡人意,宏觀調控的各部門之間、各調控手段之間不夠協調,或協調得不夠有效,缺乏一部具有統帥作用的基礎性的《宏觀調控基本法》。

  進一步完善社會主義市場經濟宏觀調控法律體系,應該及時制定一部《宏觀調控基本法》,這是實現依法調控經濟,推動法治政府和法治中國建設,推動國家治理體系和治理能力現代化所必須的。

  另外,諸如《規劃法》、《政府投資法》等一些重要的調控立法尚處在缺位狀態,國民經濟和社會發展規劃的編制、審查、批准、實施、監督、檢查等無法可依,政府投資的隨意性過大,缺乏應有的監督和制裁。

  再者,現行宏觀調控立法對調控責任的規定不盡完善,一些調控和促進型立法雖專章規定了法律責任,但責任主體基本上為受控主體,並多承擔行政責任,相反,有關調控主體的責任則尚付闕如。因此,我國當前的市場經濟法治及其宏觀調控必須堅持立法先行,以科學建構體系化的善法為最終目標。

  宏觀調控需要立法規範協調

  宏觀調控的制度化、規範化、程式化是宏觀調控法治化的必然要求,從法律上説,具有合法性的宏觀調控應當是由具有宏觀調控權的主體依法實施的。宏觀調控權作為一項重要的經濟權力,已被視為現代市場經濟活動的“內生因素”,其分配和行使是調控立法的核心所在。

  黨的十一屆三中全會以來,我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了七次規模較大的政府機構改革,形成了基本適應社會主義市場經濟體制的組織架構和職能體系,其中國務院宏觀調控部門的調整及其職責的厘定在歷次機構改革中均受到高度重視。

  但目前來看,我國宏觀經濟調控體制多年來一直維持分權狀態,實踐中國家發展和改革委員會、財政部、商務部、中國人民銀行等部門均在行使宏觀調控權。由於宏觀調控牽涉面廣,全局性強,複雜交叉,因而導致中央調控部門之間缺乏有機協調,在中央和地方的關係上則經常出現“上有政策、下有對策”的現象。

  國務院及其宏觀調控部門需要維護憲法、法律權威,避免和克服調控中的部門化傾向與爭權諉責,發揮法律的引導和推動作用,用法治思維和法治方式依法實施宏觀調控。現行《國務院行政機構設置和編制管理條例》第二條規定:“國務院行政機構設置和編制應當適應國家政治、經濟、社會發展的需要,遵循精簡、統一、高效的原則。”應當通過制定《宏觀調控基本法》,寓改革于調控立法中,進一步優化宏觀調控權力的橫向配置和縱向配置,並按照精簡、統一、高效原則進一步完善宏觀調控體制,切實增強宏觀調控的科學性和有效性,更好地處理政府與市場、中央和地方的關係,更充分地發揮市場在資源配置中的決定性作用。

  應賦予地方政府必要的

  宏觀調控權

  許多人認為,宏觀經濟管理是中央政府的職能,只有中央政府才享有宏觀調控權,此觀點難以茍同。正如十八屆四中全會決定所言,社會主義市場經濟本質上是法治經濟。中央與地方關係問題,本質上是如何以憲法和法律為載體解決好集權與分權的關係問題。從中央和地方政府的專有事權、共有事權、委託事權等不同事權形態看,地方政府需要享有必要的宏觀調控權,可以在憲法和法律規定的範圍內制定地方調控政策。

  多年來,在我國現行的政策體系中,地方政策一直頗受爭議,這與地方政府是否享有必要的宏觀調控權問題聯繫在一起。

  宏觀調控權屬於憲法性權力,如前所述,中央政府的這一權力分別由國家發展和改革委員會、中國人民銀行等幾家宏觀經濟調控部門具體行使。地方政府是否享有宏觀調控權,在現行憲法中規定得並不明確。分稅制改革以來,地方政府的事權和財權範圍與中央政府劃分得基本明晰,只是鋻於現行分稅制不夠徹底,從而導致一些地方保護現象不時發生。地方政策所承載的地方利益,因其特有的一致性與獨立性之雙重特徵,而與中央政策不時展開博弈。

  在事權與財權的匹配中,中央與地方的利益關係構成了國內政府間關係的縱軸,在這樣的政策博弈中,中央政府為實現公共利益的最大化而會限制地方自身利益的無限膨脹,地方政府則為謀求地方經濟的最快最優發展往往要求中央放權讓利,給予地方更多照顧。從博弈效果看,中央過分集權會嚴重抑制地方的積極性,影響公共利益的整體實現;而地方無限分權,則又會導致社會利益失衡,宏觀經濟失控,使經濟社會陷入一種無序狀態。

  市場經濟強調社會利益的多元性,無論是中央調控還是地方調控都始終跟著市場走。在我國經濟逐步融入世界經濟的過程中,全球化本身在不斷加劇市場競爭,發展區域經濟是地方政府肩負的一項重任,各地資源稟賦不同,這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。事實上,我國現有國情決定了必須賦予地方政府必要的宏觀調控權,能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統一起來,成為調控立法的關鍵與難點所在。

  在《宏觀調控基本法》的制定中,應明確賦予地方政府在所轄地區範圍內同樣享有一定的宏觀調控權,只是這一權力的行使必須堅守合法性邊界,盡力減少與中央調控政策的衝突。只有通過法律對地方調控權進行規範和約束,才能發揮地方政府在發展和調節地方經濟發展中的積極作用。

  立法防治單純適應性調控

  進入新世紀以來,經濟全球化和金融一體化明顯加劇了一國宏觀經濟調控的難度,財政政策、貨幣政策、産業政策、外貿政策、競爭政策等任何一項經濟政策的調整,都需要在立足於本國國情的基礎上,從重視國內調控向重視內外結合轉變。

  立法中,我們需要把握好西方國家與我國在宏觀調控立法目標上的差別,全面重視總量問題、結構問題、環境問題和體制問題,避免單純重視總量調控和主要解決經濟週期波動問題,進一步明確宏觀調控的目標是多元的,不但包括物價穩定、經濟增長、充分就業、國際收支平衡,而且也包括對自然資源與生態環境的主動保護。

  我國自改革開放以來的宏觀調控實踐為此提供了反證,由於過分強調經濟穩定與增長這一目標,導致現實生活中各種短視的“政績工程”隨處可見,資源浪費和環境污染問題突出,並未處理好上述各項基本目標之間的整體平衡關係。為防止過度調控和調控不足,應當在調控立法中確立區間調控的目標價值,考慮在一定區間內進行有彈性的平衡目標選擇,促進各目標之間的動態均衡,使短期目標服從長遠目標,防止宏觀調控變成為單純的撞擊反射式的適應性調控,從而把握好宏觀調控的前瞻性、科學性、有效性、協調性、技巧性和差異性。

  (作者單位:中國社科院法學所)

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