一個國家的土地管理體制可看做為合理利用土地資源所設定的涉及土地利益相關方之間的權利配置關係以及為調節這種關係所設定的一系列制度，主要包括土地産權制度、土地市場體系以及政府土地管理體系。政府土地管理體系是指政府針對土地資源利用所設置的權力空間以及不同層級政府之間對這種權力的分配關係。

　　土地制度改革包括三個大方面，一是明晰土地産權，二是推進土地要素的市場化，三是變革政府土地管理體系。中共十八屆三中全會的改革決定主要涉及前兩個方面，其實變革政府土地管理體系也十分重要。但簡單地取消中央政府的土地管理權力並不可取。改革的方向應該是理順圍繞土地資源所形成的各方面利益關係，改變目前嚴重不合理的權利配置格局，建立適應市場經濟要求的政府土地管理體系。

　　破除指令性管理勢在必行

　　現行政府土地管理體系的主要弊端，一是權力過於集中，指令性指標作為主要管理手段，極大限制了地方政府合理利用土地資源的主動性。二是政府土地管理的參數本身不科學，影響管理效率。三是地方政府事實上尚無力按照市場經濟的要求行使土地管理職能，土地管理法制化的條件嚴重不相匹配。

　　目前，産權改革、市場機制建立與政府土地管理體系調整三個方面處於相互依存狀態，任何一方面改革若完全不動，其他改革也就不能真正到位，甚至不能有關鍵突破。

　　土地産權改革不到位，就不可能有為自己利益負責的市場討價還價主體，土地要素市場也不會真正按市場運作。反過來看，即使加大力度推進土地産權改革，例如，實現農村産權改革長久不變，給農民頒發了相關證書等，如果不能形成健全、統一、平等的土地市場，産權價值也將大打折扣，産權明晰也就沒有意義。

　　同樣地，政府土地管理體系不調整、不改革，土地産權改革與土地市場體系建設也會喪失意義。本質上説，政府的土地管理權其實是對産權的一個分割；政府權力過大，或行使權力過程中不確定性過強，都將極大增加土地市場的交易成本，甚至使土地産權貶值，土地市場發生扭曲。

　　上述三方面的改革要大體同步，但改革的突破口應是土地産權的明晰化。目前中央確立農村土地股份制改革方向已經明確，從長遠看，要強化土地使用權(承包權)，使其成為具有佔用、處置、收益等核心權益的土地財産權。土地財産權必須是永久性的，不能限定有效期。這個目標確定並落實後，必須盡可能快地推進土地市場體系的建設與政府土地管理體系的重構，使産權改革具有可靠性。

　　權利重置依據

　　正確理解市場經濟條件下土地要素市場的運作機制，是建立合理的國家土地管理體系的前提。

　　土地利用中的外部性，即土地利用中産生的成本或收益外溢，是極為普遍也極為複雜的現象，盡可能使土地利用者所産生的社會成本或收益與其私人成本或收益相一致，土地資源才有可能得到合理利用。理論上説，如果交易成本為零，市場可以解決這個問題。但因為事實上針對外部性所發生的討價還價的相對成本不同，有的十分高昂，依靠市場調節不可能解決所有外部性問題，而依靠公共決策方式(少數服從多數或行政命令)會實現成本節約，提高資源配置效益。所以，對於土地資源配置，不可能絕對地依賴市場、絕對地排除公共決策。

　　土地財産權的保護、市場秩序的維護，需要國家權力機構發揮根本性作用。中央政府的職能部門應代表國家對國有土地行使管理職能，或授權地方政府行使管理職能。對某些特殊資源的開發，中央政府還可以行使特許權。

　　對於一個有農業傳統的國家，政府還應行使農業用地保護職能。一是農地保護根本不影響城市化。我國目前城鄉建設用地面積甚大，按發達國家平均單位建設用地的GDP産出水準，我國現有城鄉建設用地面積總量20年不增加，也足以支撐城市經濟增長。二是在市場作用提升的條件下，農田極易受到過度蠶食。如果沒有農業分區規劃管理，除過縱深的農業區外，佔農地面積30%左右的都市郊區農田就會逐步轉變為人口顯著低密度的非農業區，其中的機制這裡不論。三是不論何種體制下，地方政府總有擴大城市、佔用耕地的強烈衝動，只有中央政府承擔起保護農田的責任，才有助於避免或緩解此種情形的發生。

　　從我國土地資源現實出發，保護農田的意義也十分重大。從必要性看，我們這樣一個大國，食品生産立足於基本自給，有利於降低農業成本，從而降低國民消費的恩格爾系數。這個變化的關聯影響則會改變國民的消費—儲蓄比例，擴大國民的消費需求，有利於解決困擾我們的宏觀經濟問題。另一關聯影響則是改變國民的就業模式，增大個人興趣對職業選擇的影響力，有利於提高國民的創新活力。從可能性看，我國農業資源的潛在優勢其實很大，特別在糧食生産方面大力發展旱作農業技術，可以使我國農業的競爭力與歐美比肩，這使我們不必顯著依賴國際市場解決我們的吃飯問題。這個可能性要變為現實，需要大力保護農田、按照機械化要求整理土地、促進土地流轉。

　　土地最終是為人服務的

　　改革要在所有權上下功夫。所有權改革越徹底，國家的土地管理體系的運作才越會有效。政府講節約集約利用土地是對的，但不夠，如果土地不為人的需要服務，閒置起來或背離人的需要而亂用，是浪費。

　　政府土地管理體系調整是一個系統工程，首先，政府土地管理許可權必須在不同層級政府之間合理配置，中央政府該放的權力要放下去，該管好的事項要嚴格管好。其次，國土主體功能區規劃十分重要，但目前的管理思路在可操作性方面有欠缺，應該有更明確的目標和更有效的政策實施保障手段。農田保護政策應強化，建設用地管理許可權應下放地方。隨著土地制度改革的深化，有關土地産權保護、土地市場監管與調控等方面的修法立法任務將十分艱巨，相關職能必須加強。此外，行使國有土地的産權代表職能、土地資源利用的特許權管理等，中央政府有關機構都責無旁貸。