2014年是全面深化改革的元年，我國改革進入一個新的歷史時期。十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標。在這次具有重大歷史意義的會上，也前所未有地將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，提出新時期財政改革的目標是建立現代財政制度，即建立健全有利於優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的可持續的財政制度。

　　全面深化改革是在過去經濟改革基礎上，拓展為包括經濟、政治、社會、文化、生態文明建設等方面體制機制的整體性、系統性改革，與此一體的稅制改革自然也是過去稅制改革的延展和深化。但在新的歷史起點上，稅制改革的邏輯已經不再僅僅局限于經濟層面——圍繞經濟的市場化而展開。新的改革總目標對稅制改革提出了新形勢下的新要求。新時期的稅制改革是順應國家治理現代化這個主線，建立有利於科學發展、社會公平、市場統一的現代稅收制度體系，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用。

　　1994年以來稅制改革的邏輯主線：推進經濟市場化改革

　　把過去20年的稅制改革放到我國改革開放36年或延伸到“兩個一百年”這個時間軸來觀察，1994年啟動的稅制改革無疑具有里程碑意義。這個期間的稅制改革優化了稅收的功能，不只是適應了市場化改革的要求，也為國家的長治久安提供了堅實的財力支撐，為改革、發展和穩定三者的耦合平衡提供了基礎性的制度保障，也為現代稅收制度的構建提供了歷史性前提。回顧過去稅制改革20年的歷程，不是為了緬懷和紀念，而是讓歷史的光芒照亮稅制改革前行之路，讓過去改革的經驗成為未來改革的奠基之石。

　　經過14年的改革探索，至1992年，我國終於找到了經濟改革的方向和目標：建立社會主義市場經濟體制。這是一個石破天驚的舉動，一舉突破了國內外理論的禁區——市場經濟與社會主義無法相容；也開啟了世界史上前所未有的偉大探索——社會主義市場經濟實踐。在這一凸顯中國創新的市場化導向的經濟體制改革背景下，稅制改革也相應啟動。國務院發文提出，1994年1月1日起實施新的工商稅制，我國稅制改革的歷史新篇由此開始。

　　從1994年起步的20年稅制改革，是新中國成立以來涉及範圍最廣泛的一次深刻變革。貫穿于20年稅制改革的邏輯主線，是推動經濟的市場化改革，構建與社會主市場經濟體制相適應的稅制，為資源配置的整體轉換——從政府計劃方式走向市場自主方式奠定稅制基礎。經濟的市場化改革，本質是資源配置方式的變革，以市場的自組織方式作為全社會資源配置的主導方式。這需要重構整個經濟體制，以為此而創造條件。經濟活動從決策集中、風險匯聚走向決策分散、風險分擔，需要一整套新的制度規則，既包括規範微觀主體行為的制度，也要有維護宏觀經濟穩定運作的制度。其中稅收制度既有影響和規制微觀主體行為的作用，又有維護和穩定宏觀經濟運作的功能，對要素流動、重組和配置，對儲蓄、投資和消費都會産生直接或間接影響。稅收制度是市場運作的基礎性制度，對公平競爭、市場預期、企業負擔、創業創新至關重要，重構稅收制度成為經濟市場化改革的關鍵。

　　自1994年來，按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的改革指導思想，構建了流轉稅和所得稅雙主體的複合稅制，全面完善流轉稅制度，實行增值稅、營業稅並行，內外統一的流轉稅制度，以及內資企業所得稅和個人所得稅。同時，分設國稅和地稅機構，明確劃分各自稅收管理許可權，建立了國家與地方兩級徵管制度，稅收徵管更加著重稅法遵從度的提升。

　　2003年之後，按照十六屆三中全會確定的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴徵管”的原則，沿著經濟市場化這條改革主線不斷深化稅制改革。例如，增值稅轉型改革、內外資企業所得稅法的合併、農業稅的取消、成品油價稅費改革、資源稅改革以及營業稅改徵增值稅試點改革等，這些改革都拓展了經濟市場化的廣度與深度。

　　整體來看，過去20年稅制改革都是在市場化改革引導之下進行的，圍繞的邏輯主線始終是構建適應社會主義市場經濟的稅制，為經濟建設這個中心服務。應當説，過去20年的稅制改革是經濟體制改革歷史進程中具有先導性、基礎性和保障性的制度改革，是在當時條件下的稅制創新，有力地支撐了社會主義市場經濟的快速發展。同時也為分稅制財政體制奠定了稅制基礎，調動了中央和地方兩個積極性，實現了國家綜合實力的不斷壯大。

　　新時期稅制改革的邏輯主線：國家治理的現代化

　　1994年的稅制改革搭建起了我國現行稅制的基本框架，經過之後陸陸續續的修訂補充，形成了構建現代稅制的歷史基礎。今年是我國全面深化改革的頭一年，整個改革站在了一個新的歷史起點，財稅改革也不例外。稅制改革的這個歷史起點，是基於過去20年的改革積澱而成的。構建現代稅收制度，是稅制改革匯入全面深化改革大潮之後的首次目標定位，是我們在改革大潮中隱約看到的遠處新稅制的桅桿。與整個改革一樣，稅制改革也進入了“深水區”，有更多的不確定性和風險在等著我們。這需要有對稅收的新認識，改革的新理念，找準新時期改革的邏輯主線，以保證稅制改革不發生方向性偏差。

　　重新認識稅收的屬性。

　　我曾在這個專欄的一篇文章中説過：稅收是人類社會的天然構件，看似是人為的産物，實質上是自然形成，與人類語言的産生、存在與發展類似。個體和群體是人類生存的兩種方式，且二者不可分離，而群體的存在和發展，即社會的進步與文明離不開稅收。也正是稅收，改變了人類個體的脆弱性，增強了人類進化中的“確定性”，降低了自然選擇過程中的風險，從而使人類快速地脫離了動物界而成為地球上的強者。作為一種自然法則，從個體來看，繳稅是一种先天的義務，即使是政府不存在的地方，也無法避免。稅收融合了個體與群體，這使稅收具有了多層屬性，即經濟屬性、社會屬性和政治屬性。

　　過去20年稅制改革主要是從稅收的經濟屬性出發的，而稅收的社會屬性和政治屬性並未凸顯。國家治理是包括經濟、政治、文化、社會、生態等多元的綜合系統，作為國家治理基礎並滲透于政治、經濟、社會方方面面的稅收，其多維屬性在國家治理框架中同等重要，不可偏廢。應超越經濟學思維，把稅收置於國家治理的新思維、新理念之中。

　　民眾對稅收的態度，在相當大的程度上反映出民眾對政府、對國家的態度。因此，稅制改革過程中，既要體現稅改的民主性，以保證民眾對政府、稅收的期望得以表達，但更應強調納稅義務的先天性，妥善處理好二者的平衡，避免稅改的政治風險。

　　現代稅收制度建立的總依據是國家治理現代化。

　　稅改的目標是建立與國家治理相適應的現代稅收制度，不言而喻，建立現代稅收制度的邏輯主線是國家治理的現代化。國家治理現代化包括兩個方面：治理體系現代化和治理能力現代化，即制度現代化和制度實施能力現代化。這其中包含了人民主權、法治、效率與公平等基本要素。稅收用之於民，也取之於民，對於落實人民主權原則至關重要。稅收法治是國家法治的基本體現，稅收的規範化和法治化是國家治理法治化的基礎。稅收涉及政府與市場、社會各個層面的利益關係，促進效率與公平的融合是稅收的本分，也是國家治理現代化的基本要求。既然財政是國家治理的基礎，稅收制度的構建就要內嵌于國家治理體系和治理能力之中，作為治理基礎而夯實。

　　國家治理現代化對現代稅收制度構建至少有以下要求：一是適應性與穩定性。稅收制度既要隨著經濟社會發展的要求而做出適應性的調整和完善，也要保持基本穩定，這是保持經濟社會主體預期穩定的基本條件。稅收制度由於其基礎性、支撐性以及影響面廣決定的特點，不可使稅收過度工具化，總處於“相機抉擇”之中。二是稅收法定。這包括制度法定和行為法定，強化制度剛性，減少執行彈性，提高稅法遵從的自覺性，維護市場統一和社會公平；三是利益協調。平衡好納稅主體間、政府間利益關係，求得改革的最大共識。同時，也要求稅改要協調好與其他各項改革關係。

　　統籌稅收收入制度與稅收徵管制度的改革。

　　完整的稅收制度包括兩個方面：稅收收入制度和稅收徵管制度，二者是相互依存、相互制約的一個有機整體。稅收收入制度的複雜程度決定了稅收徵管的難度，而稅收徵管能力反過來限定了稅種及其模式的選擇。稅收徵管能力對稅收收入制度設計的制約在發展中國家尤其明顯，實際上可以説，稅收徵管等於就是稅收政策，我國的實踐也證明了這一點。但在流行的稅收思維中，一想到稅制，往往只注意到稅收收入制度，而忽略了稅收徵管制度，因而導致稅制整體功能的下降。在新時期的稅制改革中，應統籌謀劃稅收收入制度和稅收徵管制度的相互適應、相互協調，避免“單邊改革”而降低稅制改革的整體有效性。

　　準確定位稅收功能，避免重蹈“稅收萬能論”的覆轍。

　　稅收的基本功能是籌集財政收入，其他調節功能是由此衍生出來的，依附於收入功能而存在，無法獨立發揮作用。稅收具有一定的調節功能，但其調節作用是有限的，即使是能發揮調節作用的地方，也取決於各種條件的匹配性，稅收無法孤立地發揮作用，不宜誇大稅收的作用。更為重要的是，稅收調節意味著區別對待，既會産生正面效應，也會出現負面影響。就此而言，稅收調節具有不確定性，是一把雙刃劍，使用時應綜合考慮，避免出現得不償失的後果。

　　在稅負基本穩定條件下推進稅制改革。

　　穩定稅負，就是在保持目前實際總體稅負基本穩定的前提下，通過稅制改革，實現稅負的結構性調整，以適應國家治理現代化的需要。一個基本的衡量指標是財政收入增長與經濟增長保持協調同步，兩者之間不應差距太大。穩定稅負，是在綜合考慮當前及今後一個時期納稅人實際負擔能力和財政支出需求的情況下做出的科學判斷，是對稅制改革提出的一個約束性要求。實現稅負結構性調整，既需要統籌協調稅收與非稅收入，實施聯動改革，也需要優化稅制結構，調整稅收政策，實現稅負在稅種間、産業間以及納稅人之間的優化。