預演算法修正案四審在即，針對人大預算審查監督中存在的“審查時間太短”“報告過於專業”等問題，有必要從完善人大專門委員會參與預算審查機制、確立預算草案分項表決機制等方面著手，強化人大的審查監督職責。

　　8月25日，有“亞憲法”、“經濟憲法”之稱的預演算法修正案（草案）提請十二屆全國人大常委會第十次會議進行第四次審議。根據立法法的規定，如果常委會組成人員意見相對一致，該草案可能在本次會議上被提請表決。

　　人大預算審查職責的相關規定很粗疏

　　在全國人大常委會三次審議和反覆徵求意見的基礎上修改形成的預演算法修正案（草案）第四稿，從總體上看已相對成熟，在完善預算編製程序、促進預算公開、規範轉移支付、強化地方債務管理、擴大公眾參與等方面都有許多突破。但從幾次審議稿和公開徵求意見稿來看，預演算法修正案（草案）仍存在一些缺憾，其中一個明顯的缺憾，就是草案對各級人大預算審查和監督職責的規定過於粗疏，不利於發揮人大對財政預算的監督職責。

　　預算的實質要義是規範、控制和監督政府的財政行為，監督主體雖是多元的，但最主要的監督主體就是人大及其常委會。但長期以來，人大對預算的審查和監督作用，與憲法的要求和人民群眾的期待還有差距，這其中原因是多方面的，但法律制度不完善是最重要原因之一。因此，本次預演算法修訂，應當盡可能地完善人大審查和監督預算的有關規定。

　　從實踐中看，人大對財政預算審查和監督工作存在的問題主要包括以下幾個方面：一是審查時間太短，預算報告甚至看不完就要表決；二是報告過於專業，有些代表看不懂；三是預算內容不詳細，無法有效監督；四是人大只能對報告整體進行表決，無法進行修改和調整，導致審查度有限等。對於這些問題，預演算法修正案（草案）提出了一些解決措施，但也仍然有不完善之處，亟待進一步完善。

　　強化人大審查監督職責的“六個建議”

　　根據人大預算監督實踐，預演算法修正案（草案）應當進一步完善和強化人大的審查監督職責：

　　第一，建議完善人大專門委員會參與預算審查機制。目前，各級人大及其常委會一般只有財政經濟委員會和預算審查工作機構二者參與預算審查，其他專門委員會、工作機構均很少參與預算審查。事實上，由於預算涉及面廣，工作量大，單靠它們很難對預算草案進行有效審查。因此應當借鑒國外經驗，在法律中明確由人大各專門委員會負責對口聯繫單位的預算草案初審工作。比如，教育科技文化衛生委員會負責初步審查教育部門、衛生部門、科技部門編制的預算草案。法律甚至可以明確各部門編制部門預算草案時，當事先徵求人大對口專門委員會意見。在此基礎上，前兩者再對財政部門提交的預算草案進行審查。

　　第二，建議增加人大常委會對預算（草案）的初審程式。現在，許多人大代表反映，代表大會期間往往只有半天左右時間審查預算，沒有時間和精力進行詳細審查。因此，建議縣級以上地方在每次代表大會之前，專門安排一次常委會，對預算草案進行初步審查，初步審查時可以邀請有關專家協助參與，審查情況同步向代表反饋，讓代表在會前就能提前參與審查。

　　第三，建議確立人大對預算草案的修改權和調整權。目前，法律沒有賦予人大對預算草案的修改權和調整權。這意味著，人大對整個預算草案，只能要麼完全贊同，要麼完全反對，實際上削弱了人大審查和監督權。因此，建議法律中明確各級人大有權對預算草案進行修改和調整。

　　第四，建議確立預算草案分項表決機制。明確將預算草案細分為不同類別，人大可以決定對預算草案整體表決，也可以分類、分項表決，對於沒有表決通過的部分，可以授權人大常委會在大會以後再行審查表決。

　　第五，建議完善對各類開發區、高新區、工業園區等機構的預算監督。目前，這些機構數以千計，財政規模不斷擴大，但由於多數開發區、高新區、工業園區沒有設立人大，有的連上級人大派出工作機構都沒有設立，預算管理和監督不規範，建議法律對其作出規範，使其接受人大監督。

　　第六，建議完善人大對預算的日常監督機制。人大對預算的監督不能局限于代表大會期間，會外的監督更加重要。建議立法者借鑒廣東等地人大預算審查機構同財政廳聯網的經驗，確立人大常委會、人大代表對財政資金使用情況的日常監督機制，從而使財政資金的使用能夠始終處於人大的有效監督之下。朱恒順（人大工作者）