-戶籍制度改革紅利體現在對經濟的直接拉動和人口紅利兩方面。從我們對戶籍改革對經濟影響的測算結果看，如果2014年開始推進深入改革，那麼2014-2020年戶籍改革紅利對GDP增速的拉動作用在平均每年1%左右，戶籍改革紅利對GDP總體的貢獻率將達到5%。從新人口紅利方面看，戶籍制度改革可以明顯緩解勞動力緊張問題，因為改革將從非農勞動傾向、平均工作時間以及工作效率提升幾個方面拉長人口紅利。這會使得僅僅考慮計算適齡勞動力絕對數量的所謂“劉易斯拐點”在中國成為一個偽命題。

　　-擺脫了戶口的束縛，如此巨大的人口先後來到城市，能夠提供的不僅僅是曾經極度“廉價”的勞動力，更多的是智慧、創造力和公民能力。各種配套的平權改革會提供更多平等的發展機會，逐步消除貧困和兩極分化，並培養出一個日益壯大的中産階層。而一個巨大中産階層就意味著一切，他們相對穩定、開放、理性和包容。這將全面重塑中國的增長、經濟、社會、生活、文化和政治。

　　-新型城鎮化必須回歸“人口城鎮化”，戶籍制度改革的關注核心在於“半城市化”農民工的市民化，即市民工作生活消費模式、社會福利和公共服務均等化；土地改革的核心理念在於保障農民合法的土地財産收益權，實現城鄉土地同權同價；土地和戶籍等制度改革將充分盤活勞動、土地、資本、技術四大要素，實現要素自由流動，從而破解二元結構失衡，推動經濟社會轉型升級。

　　管他什麼城裏人、鄉下人，從今以後，中國只有市民和公民，這必定是一個偉大時代的開端。近日，國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》(下文稱《改革意見》)，明確了戶籍制度改革的時間表和具體目標，並對改革路徑和操作方法做了系統性的頂層設計，這標誌著戶籍制度的新一輪深度改革開始進入全面實施階段。

　　城鄉戶口，後會無期

　　建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分成為《改革意見》中最重要的亮點。城市與農村居民身份標識從此統一，城鄉之間的藩籬就此打破。

　　中國城鄉二元分割體制在制度上嚴重阻礙了城鎮化的自然發展，其中首要的障礙是戶籍制度，其本質是限制農村人口向城鎮轉移。在建國初期，為了集中力量進行工業化改造，國家採取農業補貼工業的方式，以極低的糧食價格補貼工業的發展。為了保證糧食的供應，國家通過戶籍制度把農民穩定在土地上。然而隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，這種身份限制越來越成為城鎮化發展的最大阻力之一。它在城鄉之間建立起一種基於政治、經濟、文化、社會、教育等基礎上的全方位不平等，農業人口也因此淪為“二等公民”。

　　在1954年新中國的第一部《中華人民共和國憲法》中，把“遷徙自由”列為公民的一項基本權利。隨後1954-1956年成為我國歷史上戶口遷移最頻繁的時期，大量的農民進城居住並獲得工作。但是，農村人口過度頻繁的流出給政府管理和經濟秩序帶來了巨大的管理問題。因此，在1955年後政府先後發佈各種政策性文件限制農民進城。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》更是規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入證明，向常住戶口登記機關申請辦理遷出手續”。1964年，國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。最後，在1975年的修憲中，“遷徙自由”被正式刪除。此後公安部具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5%。。在嚴格的戶籍管理制度下，城市與農村以及城市之間處於一種“隔離”狀態之中。出生在農村的孩子如果想進入城市，只有考學、參軍(提幹)、招工(或者頂替在城市工作的父輩)、婚嫁等非常有限的幾種“鯉魚跳龍(農)門”的具體途徑。

　　第二次放開農民遷徙自由權利發生在1984年。1980年代第3個中央1號文件《關於一九八四年農村工作的通知》中包含一條不引人注目的通知：“1984年，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。”儘管戶籍制度仍然存在，但是這個通知實質上賦予了農民進城打工的權利，中國的城市化進程由此才開始真正發展，也由此産生了中國特有的“農民工”的概念。1990年代初是第一次農民外出務工的高峰，近十年的外出務工的發展則是又一次的農民遷移高峰。農民的遷移成本在一直下降，但是一直無法獲得城鎮戶口的捆綁福利，在制度上仍然是不被重視的群體。正如有學者所言，“中國經濟奇跡的終極因素，就是兩個：圈地運動，農民工——如果沒有這兩條，就無法想像爆炸性的城市化和世界工廠地位。”這種特殊的城鄉二元分割體制牽涉的城鎮福利、社會保障和土地利益等，使得捆綁在農業戶口上的“農民工”，不得不作為城市的臨時公民，“暫住”在自己的國家裏，同時為這個國家的經濟發展提供廉價的勞力。

　　《改革意見》的出臺意味著在我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將正式退出歷史舞臺。戶口的統一將帶來身份的認同感，也預示著未來的深度城市化將成為一個農民工市民化、農民市民化和市民公民化的過程——這是建立有品質現代社會的前提。

　　這也是為什麼我們更願意把“新型城鎮化”稱之為“深度城市化”的原因，即新型城鎮化必須回歸“人口城鎮化”，戶籍制度改革的關注核心在於關注“半城市化”農民工的市民化：即市民工作生活消費模式、社會福利和公共服務均等化；土地改革的核心理念在於保障農民合法的土地財産收益權，實現城鄉土地同權同價；土地和戶籍等制度改革將充分盤活勞動、土地、資本、技術四大要素，實現要素自由流動，從而破解二元結構失衡，推動經濟社會轉型升級。

　　這一過程不僅僅要清償歷史所虧欠他們(農民和農民工)的債務，還原經濟發展的人本導向，它還將生成一個更具有效率也更具有可持續性的資源利用格局和增長模式，在給予現代化生活方式條件下，提供更多人的平等的發展機會，逐步消除貧困和兩極分化，並培養出一個日益壯大的中産階層。

　　層次推進，減輕改革的內部阻力

　　統一戶籍只是取消制度障礙，開放了要素自由流動的閘門，但外來人口要獲得當地城市的公共資源，仍需要通過合理的制度設計來實現有效配置。《改革意見》明確了各地因地制宜地實行差別化落戶政策。

　　實現進城農民的身份轉換是第一步，更重要的是讓新增的城市居民獲得均等的城鎮基本公共服務。然而，不同城市之間，尤其是規模、級別不同的城市之間，附著在戶籍上的養老、醫療、教育、文化、就業等公共服務差別巨大。大量農民落戶城市會給當地公共服務造成巨大衝擊，對當地原住市民而言，移民的到來顯著影響了自己利益，教育、醫療等資源將會被部分擠佔。來自於城市內部的阻力也正源於此。以鄭州2001 年戶籍改革為例，政策實施一年內共新增人口15萬。2004年鄭州市政府決定進一步放開，實行按固定住所落戶、放開親屬投靠的直系限制。到當年秋季新生入學時，鄭州發現市內各學校憑戶口入學的兒童暴增，學校人滿為患，嚴重超過承載力上限，給未來幾年的財政支出也帶了較大壓力。而通州外地家長抗議排外的教育政策以及上海市民反對開放異地高考等事件，無一不凸顯了戶籍改革的難點與焦點。

　　我們認為，“基本公共服務均等化”包含三個層次：1)區域之間相對平衡。“十二五”規劃綱要提出，逐步實現不同區域基本公共服務均等化，重點是提高相對落後地區的基本公共服務品質；2)城鄉之間相對平衡，重點是提高農村地區的基本公共服務水準；3)城鎮戶籍居民與非戶籍居民之間的相對平衡，重點是非戶籍居民合理分享當地城鎮的基本公共服務。

　　《改革意見》也明確了不同等級城市的戶籍改革路徑，全面放開了建制鎮和小城市落戶限制，基於常住人口規模，對於中等城市、大城市以及特大城市確定了不同的落戶政策。層次推進，有助於減輕改革的內部阻力，同時有助於穩定外來人口的發展預期。

　　戶籍改革是一種反哺，一開始肯定是個分蛋糕的過程，它不大可能完全由市場自發地進行，需要高度的政府主動性強制實施才能操作。推進基本公共服務均等化面臨的核心問題，是地方政府的財政負擔和戶籍居民與非戶籍居民的利益分割問題。不同地區、不同級別的地方政府的財政收入差別巨大，其負擔的財政支出壓力與其收入並不對應，完全取決於當地的經濟實力和人口規模。解決問題的關鍵之一在於中央政府轉移支付的機制設計，轉移支付(還有新增建設用地指標等)應當依據當地的常住人口而非戶籍人口規模進行分配，這將在很大程度上緩解地方政府在純公共財政支出方面的壓力，也有利於緩解原住民與新增居民之間的利益衝突。這需要結合財稅體制改革配套進行。當然，如何科學的衡量當地常住人口規模需要深入的研究，從而確保公共資源獲得合理有效的分配。

　　《改革意見》同時明確提出，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。這也是逐漸弱化戶籍的福利屬性，推動基本公共服務的全面、均等覆蓋。

　　從另一個層面來説，外來人口要獲得當地城市的公共資源，必須通過自身努力實現，像美國的投資移民、技術移民，亦需要證明自身的價值，積分入戶應該是一種現實的手段。廣東的“積分入戶”政策和上海的居住證改革作為先前的範例，為未來的方案做出了有益的嘗試，雖然兩者具體條款還有待完善。積分制度的優勢，一是適用面廣，既能適用於本地農村居民，又能用於外地城鄉移民；二是可量化，操作上較公開透明。未來特大城市的積分制度可以通過積分階梯管理改變原來的“門檻式”管理模式，通過這種模式可以對不同積分階梯的人提供不同層面的公共服務保障。從階梯式管理給予的公共服務保障上看，越是基礎的權利應該越先被保障，到最高要求後，經過一定時間的居住，就可以最終在特大城市落戶，可以享受與當地戶籍人口一樣的福利待遇。這種模式好處在於既可以考慮到城市的承載力問題，又可以兼顧外來人員的分享城市公共服務的權利，同時打分管理類似于西方國家的綠卡制度，能夠保持對人才的吸引力。所以未來相當長的一段時間內，還會有上海人，北京人，大城市人和小城市人，妥協這種不完美性，也是操作性上的無奈，但只要方向大體正確，時間最終會解決一切。

　　整體性改革，不只是換一個戶口本

　　《改革意見》提出，將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系，提供基本醫療衛生服務;把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社會保障體系，完善並落實醫療保險關係轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。

　　我們不可忽略戶籍制度改革是複雜和艱難的，改革必將是個系統性的工程，涉及土地改革、財稅體制改革、城市規模與佈局等。過去十多年來雖然政府的政策在戶籍領域逐步放開，也取得了一定效果，但到當下來看，推進的難度越來越大，瓶頸已經從戶籍制度本身擴展到各領域，需要以更大的力度從更高的高度推進全面的改革。

　　戶籍制度改革和基本公共服務均等化，要求地方政府提高基本公共服務的財政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設、基礎設施建設、養老金支付、義務教育支出、公共衛生和公共安全支出等。從一個簡單而並不十分準確的測算來看，對於政府投資支出而言，市民化本質上還是要解決與戶口相關的基本公共服務，主要包括三大塊：以城市最低生活保障為基礎包括醫保在內的社保體系、城市公平教育保障、以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排等。如果看遠點，未來用20年時間新增6億市民，平均每年2500萬，每人平均花費8-10萬元，一旦成為市民，那麼，政府每年的新增城鎮化投資在2萬億元以上。在不考慮自然增長並只計算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城鄉低保保障標準一般是城鎮居民每人平均可支配收入的20%和農村居民每人平均純收入的25%以上(數據顯示，全年城鎮居民每人平均總收入26959元，農村居民每人平均純收入7917元)，全部轉為市民後，每人平均多支出3400元，假設入城市戶籍後一次性買斷20年累計每人平均支出7萬元；在教育方面，隨著義務教育均衡發展的推進，城鄉教育支出差距在縮小，主要是地區間差異較大，初步估算每年用於增加接受農民工隨遷子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件等的財政支出約2000億元(約佔2012年國家財政性教育經費支出2.2萬億元的10%)，每人平均一次性投入0.8萬元；而醫療方面，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療補助標準相同，進行財政轉移支付即可，暫不計算新增醫院等基礎設施建設支出；保障性住房建設方面，按照每年600萬套的規模計算，財政支出約3000億元，每人平均一次性支出1.2萬元，暫不考慮折舊、更新等。如此計算，20年的新城鎮化投資差不多在40萬億元的水準。

　　戶籍制度改革的推進必然增大地方政府的資金壓力，因此需要通過財稅體制改革促使地方政府的財政收入與財政支出相匹配。首先必須明確區分中央和地方在推進戶籍制度改革中的財政責任。針對不同的公共服務強度，基於我國國情，地方政府應為社會保障和最低生活保障等生活救助項目中補貼部分基本責任和地區差異化的責任，而中央政府承擔全部各級義務教育責任、大部分基本城鄉醫療和養老保障責任。這樣，也可以同時解決長期存在的義務教育、醫療、養老在地區之間和城鄉之間的不均衡問題。中央要對基本公共服務的內涵和外延做出明確界定，據此重新劃分中央和地方責任，使事權和財權處於平衡狀態。現在地方收入少責任重，缺乏激勵，富裕地區尚好，而西部地區需要持續性的補貼，因此解決問題的關鍵在於中央政府進行財政體制改革，重建轉移支付的機制設計，建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，增強地方政府支出責任與財力的匹配度，實現中央和地方的激勵相容和區域平衡。

　　結合土地改革，一方面要切實保障農民的土地財産收益權，另一方面也要結合公共服務均等化，地方政府的土地出讓收入一部分用於進城務工農民的社會公共福利提升，而在基礎設施建設的資金渠道上要創新投融資方式，不能單純依賴土地出讓收入和土地抵押貸款。可以通過深化投融資體制改革，引入民間資金，創新地方政府融資方式等方法緩解資金壓力，促進經濟的良性迴圈。

　　此外，為了增加地方財力，解決城鎮化的資金問題，我們預期未來會開徵財産稅，包括房地産稅和遺産稅。隨著經濟的發展和市場機制的不斷完善，作為財産稅類主體稅種的房地産稅的收入或將迅速增加。從長期看，房地産稅的推廣有助於地方政府緩解城鎮化過程中面臨的財政支出壓力，這也是海外通行的地方政府管理和運營城市的資金的主流來源。

　　而在國企大力推進混合所有制改革的同時，強化國資收益的社會保障和財政支撐功能，發揮更多社會性作用。例如，以貨幣形式存在的國企分紅和退出得到的資本應全部劃至全國社保管理機構以充實養老基金，再以財務投資形式重新回籠到資本市場進行保值增值，為消化未來國民養老的隱性負債提供支援，即實現國有資本積累成果的全民共用，這一點就類似于資本市場的強制分紅，這也將提供社會保障均等化的重要支撐。

　　戶籍制度改革的紅利

　　戶籍制度改革的核心內容包括，有序放開二線城市、一線及特大城市周邊衛星城鎮戶籍，確認已經轉移至城鎮的農民工及其直系親屬的市民身份；初步實現全國範圍內的公共服務均等化，特別是開放關鍵的城鄉統一的養老保險、農民工職業培訓、子女教育和基本住房保障。

　　戶籍制度改革紅利體現在對經濟的直接拉動和人口紅利兩方面。從我們對戶籍改革對經濟影響的測算結果看，如果2014年開始推進深入改革，那麼2014-2020年戶籍改革紅利對GDP增速的拉動作用在平均每年1%左右，戶籍改革紅利對GDP總體的貢獻率將達到5%。

　　過去中國的城鎮化主要體現在投資的迅猛增長，但我們認為，未來的城鎮化將更多的體現在消費和服務的增加上——即城市發展水準的提升、公共服務的均等化、社會發展的再平衡。《改革意見》明確提出，“努力實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”“不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。”過去特殊的城鄉二元分割體制牽涉的城鎮福利、社會保障和土地利益等，導致過去30多年進城務工的農民在生活習慣、消費模式上都未能真正轉變為市民模式。因此，關鍵在於實現這一億農業轉移人口和其他常住人口的市民公共服務和消費模式轉換，實現進城務工農民與城鎮生活方式的真正融合。其中不僅包括務工者本人，還包括其家屬。務工者主要是生産者，而家庭則帶來消費，這種生活模式才能促成一個良性、可持續的經濟迴圈。如果再把約8個百分點的新增城鎮人口加進來，那將進一步釋放出達3億左右人口的消費潛力！

　　從新人口紅利方面看，戶籍制度改革可以明顯緩解勞動力緊張問題，改革將從非農勞動傾向、平均工作時間以及工作效率提升幾個方面拉長人口紅利。首先，戶籍制度的改革將影響農村勞動力的非農勞動傾向。根據我們對整體就業傾向的分析上看，戶籍改革能夠提升未來整體非農勞動就業傾向，在一定程度上緩衝勞動力儲備下降帶來的負面影響。假設勞動參與率不變的話，我們預測在2020年，農民工總數將達到3.05億。其次，戶籍制度改革有助於從工作時間長度彌補勞動力不足的問題，從每年的工作時間長度來看，統計局統計的數據是農民工平均工作時間為9.8個月，在城市定居的農民工每年在城市工作的時間將會延長至12個月，從平均在城市的打工的年數上看，平均為8-9年，而一旦解決戶籍和社保瓶頸，則有非常大的提升空間，這對他們自身發展和城市進步都有很大幫助。此外，在理順農民工落戶城市的道路後，政府在培訓技術配套上也可能進行一定的投入，工作效率的提升也將是未來紅利釋放的重要突破點。無數的例子證明，人到了城市就會變得聰明，善於學習，並不斷增加對自身的人力資本的投入，這會大幅提升有效勞動時間和勞動生産率。這會使得僅僅考慮計算適齡勞動力絕對數量的所謂“劉易斯拐點”在中國成為一個偽命題，這也提醒我們各種“舶來品”理論一定要經過中國的實踐檢驗。

　　更為關鍵的是，擺脫了這戶口的束縛，如此巨大的人口先後來到城市，能夠提供的不僅僅是曾經極度“廉價”的勞動力，更多的是智慧、創造力和公民能力。他們需要的也不僅僅是麵包、住房和家電，他們更需要的是平等的機會、更豐富的社會生活和全面的公民參與。各種配套的平權改革會賦予他們更多的財富增長進而成為中産階層的機會，而一個巨大中産階層就意味著一切，他們相對穩定、開放、理性和包容。而這就意味著民智開發、思想解放，追求幸福和民主共識，他們將更為積極地參與社會、社區、城市和國家的建設過程中去。這是一個農民市民化、農民工市民化和市民公民化的過程，這將全面重塑中國的增長、經濟、社會、生活、文化和政治。