養老金高費率降與不降的兩難抉擇

　　郭晉暉

　　2015年內失業保險、工傷保險和生育保險的費率先後降低，但一共不到2個百分點的降幅，對近40%的五項社會保險費率來説不過是“毛毛雨”。當前企業最迫切的呼聲是儘快降低養老金費率。

　　養老金高費率不僅傷害到了養老保險制度的可持續性，也成為阻礙中國經濟向好的“絆腳石”。對於大量中小企業來説，過高的養老費率會讓它們陷於兩難處境——逃費為違法行為，也沒法向員工交代；若按規定繳費，高額的人力成本是它們不能承受之重。

　　從目前情況來看，由於很多省份養老金收支狀況惡化，降低費率必然會加劇基金的收支不平衡。養老金費率居高難下的根源是政府未償還轉製成本以及制度贍養率急升，下一步若不進行劃撥國有資産、養老保險全國統籌等強有力的改革措施，降低養老金費率恐步履艱難。

　　“五險”費率達工資總額近四成

　　中國社保體系主要由“五險一金”組成。其中，養老保險總費率28%(單位繳費20%、個人繳費8%)、醫療保險8%(單位繳費6%、個人繳費 2%)、失業保險費率2%(單位個人比例各省自定)，工傷保險和生育保險由單位繳費個人不繳，工傷保險平均費率為0.75%，生育保險的平均費率為不超過 0.5%。

　　如此算來，在全國絕大部分地區，“五險”的總費率已達到企業工資總額的39.25%。其中，企業負擔為28.25%，個人負擔為11%。高昂的制度成本，阻礙了民營企業和科技企業的創新。

　　近年來企業家們通過不同的渠道向決策層反映社保費率過高的問題。新東方董事長俞敏洪[微網志]在今年“兩會”時的提案指出，我國目前社保繳費基準過高，且繳費基準各地每年10%以上的剛性增長，超過了大多數企業盈利增長的速度。

　　俞敏洪建議降低企業和個人的社保費率，尤其是佔“大頭”的養老保險費率應儘快適度降低，防止繳費標準過高導致“殺雞取卵”現象的發生。

　　TCL集團董事長李東生在今年兩會期間給出了關於工資的三個數：職工稅前工資3000元，實際到手2550元，而企業實際付出的是3800元。算起來就是，剩餘的部分繳納了“五險一金”。這意味著，企業每付出一塊錢，職工只能拿到6角。

　　這五項社會保險中，養老保險費率過高最受詬病。目前，我國基本養老保險總費率為工資總額的28%，制度設計上社會統籌和個人賬戶相結合，企業繳納20%進入社會統籌用於現收現付，給退休人員發養老金；個人每月從工資中扣除8%進入個人賬戶，本意是用於為未來養老積累，但由於企業交的統籌基金不夠用，個人賬戶的資金也被挪用為退休人員發放養老金。

　　個人賬戶空賬運作意味著中國現行所謂“統賬結合”的養老保險制度是一個總費率高達28%的現收現付計劃。

　　清華大學就業與社會保障研究中心近日發佈的《中國老齡社會與養老保險發展報告》(2014)稱(下稱《報告》)，無論是與OECD(經濟合作與發展組織)這類發達國家相比，還是與主要的發展中國家相比，中國養老金費率均“處於全球最高水準之列”。

　　與人口結構不相稱的費率

　　從1986年到2005年養老保險改革的歷史可以看出，中國養老金的費率一路上升。

　　1986年出臺的《國營企業勞動合同制暫行規定》規定總費率為18%(企業繳費15%)；1995年出臺的《關於深化企業職工養老保險制度改革的決定》規定總費率為26%(企業繳費23%)；2005年《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定總費率為28%(企業繳費20%)。

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，這些年，按照以支定收的原則來提高費率，導致中國的養老金費率已經高到了與中國人口結構不相稱的程度。中國目前不過是老齡化的第一階段，費率已經高達28%。2012年進入超級老齡化社會(老齡化第三階段)的德國，費率為企業工資總額的 19.6%。

　　根據聯合國[微網志]的標準，按照老齡化人口的佔比，將老齡社會分為“進入”、“深度”、“超級”三個階段。中國于2000年左右進入老齡社會，預計在2025年左右進入深度老齡社會，2035年左右進入超級老齡社會。

　　《報告》稱，根據社會發展的時間表觀察各國養老金費率水準，在深度老齡化社會期間約為12%～16%，步入超級老齡化社會之前控制在20%以下。而且，主要發達國家在進入深度老齡化社會之前，均鎖定低於20%養老金費率。

　　清華大學課題組的研究結果顯示，OECD34個成員國的養老金平均稅率為20%，只有義大利(33%)、西班牙(28.3%)超過我國現行養老保險費率水準。2015年美國剛剛進入深度老齡社會，老遺殘持續收入保障金計劃的稅率為12.4%。主要發展中國家，除巴西養老金費率為31%，其餘國家至少比中國低4個百分點。

　　中國的養老保險費率高位運作18年之後，已經透支了未來老齡化加劇之後費率上升的空間。雖然地方收支不平衡的範圍正在擴大，但企業的不堪重負使政府不能再通過提高費率來增加制度收入。

　　費率為何如此之高

　　關於中國養老保險制度為什麼必須維持如此高的費率，業內分析主要是兩個原因：一是1997年建立部分積累制的“統賬結合”制度時，企業替政府分擔了轉製成本，該成本政府一直沒有償還；二是基本養老保險制度的贍養率在上升。

　　對於社保費率偏高，人社部新聞發言人李忠曾表示，我國社會保險的總費率偏高與基金支付壓力日益增大的矛盾是並存的，社會保險的擴面徵繳空間在日益縮小。

　　在這背後，還有另一個難處是，雖然名義費率28%，但由於企業承受能力有限，往往通過做小稅基和偷逃稅費等方式，導致實際繳費率只有18%左右。

　　即使明知道實際費率比較低，政府也不能再提高名義費率。有些企業嚴格遵守名義費率造成人力成本高企，而有些企業則靠偷逃稅費來生存，制度對於前者來説是非常不公平的。

　　楊燕綏説，養老金高費率導致了諸多弊端，首要一條便是提高企業發展的制度成本，部分企業必須偷逃稅費才能生存，地方保險經辦機構不得不妥協，社會保險費徵繳秩序混亂且不公平。

　　同時，基本養老保險制度的高費率還對於發展職業養老金、企業年金和個人養老儲蓄産生擠出效應，加大了參保人對於基本養老保險制度的依賴。

　　從2013年開始，養老保險基金承受了前所未有的壓力。從這年開始，養老保險基金收支的差距越來越大，中央財政每年對養老保險制度缺口的補貼都在3000億元以上，而且，這種收支不平衡還將持續。

　　李忠回答局部地區養老金收支不平衡時表示，主要原因是養老金待遇水準連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高於繳費人數；部分地區撫養比較高，負擔較重。

　　為什麼近兩年人口老齡化效應顯現？楊燕綏認為，2013年是養老保險制度贍養比變化的一個轉捩點，中國迎來了1963年生育高峰導致的女性退休高峰(女工人50歲退休)。

　　人口結構的變化對於養老保險制度造成巨大衝擊。這將是一波一波襲來的退休洪峰。可以預見的是，如果養老保險制度不作出根本性的改變，養老保險基金和各級財政將承受巨大的壓力。

　　不償舊債難降費率

　　楊燕綏認為，在勞動力市場供給下降，勞動力成本急劇上升的當下，降低養老金費率成為降低企業成本的一個重要突破口，但一旦費率降低就面臨著基金的收支不平衡加劇，這成為一個兩難選擇。

　　養老金必須保持高費率且難以下調的最重要的原因是政府沒有承擔轉製成本，而是通過制定高費率試圖最終由企業和職工來承擔。這導致在職一代既要通過代際轉移支付贍養已經退休一代，同時又要為自己的將來做準備。

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍認為，直到今天，轉製成本有多少，到底由誰來承擔以及如何償還，在政策層面仍然沒有現成的答案。基本養老保險制度歷史債務償還機制的缺失，導致現階段企業繳費率高，影響了企業的競爭能力。

　　面對養老保險未來所面臨的收支不平衡，政府實際上只有兩條路可以選：一是劃撥國有資産補充社會保險基金；二是繼續靠財政的現金補貼。前者是“明補”，後者是“暗補”。從目前財政的收支情況和老齡化所引發的越來越大的收支缺口看，“暗補”這條路實際上是難以為繼了。

　　財政部部長樓繼偉今年曾表示，在“劃撥部分國有資産補充社會保險基金”的基礎上才有條件適時降低社會保險的費率，如果沒有劃撥補缺口就沒有條件降低費率。

　　有媒體報道稱，據1997年養老保險改革方案的設計者透露，當年制定28%的費率，其中3%~5%為了解決“老人”未繳過社保費的缺口。如果劃撥國有股成功，資金缺口就可以填補起來，繳費率就可以下降3到5個百分點。