中國經濟50人論壇特邀專家、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文：

　　養老保險實行名義賬戶也要擴大賬戶

　　鄭秉文，中國社會科學院世界社保研究中心主任、美國研究所所長，人力資源和社會保障部諮詢專家委員會委員，全國社會保險標準化技術委員會委員。研究領域主要為福利國家，社會保障制度比較，社保基金投資和企業年金等。代表作有《鄭秉文自選集》(三卷)、《中國養老金髮展報告2014》、《國際社會保障制度改革的經驗與教訓》、《社會保障的發展歷程與前沿探索》等。

　　●三中全會《決定》提出“完善個人賬戶制度”，取代十幾年的做實個人賬戶的表述，意味著向名義賬戶(NDC)轉型。

　　●提高激勵性的問題，是目前制度存在的主要問題。按照真實的工資收入基數，每年收繳上來的錢還應至少提高三分之一才對。激勵性不好，是因為大家不知道現在交的錢以後是否能拿回來，它們之間關係鬆散，掛鉤不明確、不緊密。

　　●在這個制度結構下，提高激勵性的作法只能是擴大賬戶比例，壓縮統籌比例，這樣，就有可能增加制度的激勵和提高支付、收入能力，進而提高制度的支付能力和可持續性。

　　●這輪改革中，如果只是把空賬予以合法化，而沒有擴大NDC比例，那就意味著改革紅利浪費了，是“半拉子改革”。

　　中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第279期日前召開。中國經濟50人論壇特邀專家、中國社會科學院美國研究所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文發表了題為“中國養老保險向NDC轉型的理論基礎與基本思路—基於三中全會《決定》的學習體會”的主題演講。鄭秉文表示，十八屆三中全會《決定》在城鎮基本養老保險制度改革方面的核心要義，就是從“做實賬戶”轉向“名義賬戶”。我國實行了20多年的統賬結合的養老保險制度不可持續，尤其是難以做實賬戶，所以必須深化改革。基本取向在於通過擴大個人賬戶提高激勵性。鄭秉文強調，養老保險制度首先要保證自我平衡，它只是養老保障制度的一部分，不應目標錯配，過度承擔保障的功能。

　　做實個人賬戶試點基本告一段落

　　鄭秉文説，在解決養老保險可持續的思路和路徑方面，十八屆三中全會通過的《決定》提出，“完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。推進機關事業單位養老保險制度改革”。目前我國推進改革的重要依據就是這幾句話。十幾年來，歷次文件強調的都是“繼續做實個人賬戶試點”，但是《決定》不再要求做實個人賬戶，而是要求完善它，這標誌著制度開始轉型，做實個人賬戶試點基本告一段落。

　　“堅持精算平衡原則”是專業術語，也是在黨的文獻當中從來沒有出現過的重大突破。它要求我們的保險制度要有自我平衡的能力，也就是説，財政的歸財政，保險的歸保險；政府的歸政府，市場的歸市場。它們之間的界限要相對清晰，兩個制度才能都健康起來。

　　鄭秉文介紹説，在社保制度研究中，有一對最基本的概念，一個是繳費確定型制度(DC制度)，一個是待遇確定型制度(DB制度)。DC制度下，由賬戶繳費資金量及其投資收益決定待遇水準，賬戶資産在退休那一刻的多與少，決定未來退休金的水準。DB制度則是先規定待遇水準。這是最傳統的概念，已經形成半個多世紀了。 最近15年又出現了新的概念，一個是多了“F”(funded)，一個是多了“N”(notional)。“F”是實際的錢，指積累；“N”是指虛擬的，沒有錢。因此，DC就擴展為FDC或NDC。NDC就是名義賬戶，虛擬建一個賬戶，多繳多得，但是賬戶裏沒有錢。

　　鄭秉文表示，我國20年以前建立的統賬結合製度，賬戶裏是要看到錢的。但是NDC賬戶裏邊沒有實際的錢，錢可以被看作是拿去“投資”了，“投資”的對像是老一代退休人口，為他們支付了養老金。

　　統賬結合製度不可持續

　　他表示，之所以現在要全面深化養老保險制度改革，首先是因為我國養老保險制度正處於待遇提高最快和財政補貼最多的歷史時期，老百姓的胃口被吊得很高。從2005年開始每年上調10%，肯定不可持續。

　　其次，我國目前正處於參數調整、完善制度和結構改革的三項任務疊加期。

　　“參數調整”所説的參數主要是三個：繳費率、替代率和贍養率。其中，贍養率很難升降。我國的人口老齡化，導致贍養率從新中國建國初期6個人養1個提高到目前的3個人養1個，預計到2050年就成了2個人養1個。

　　要想保持制度財務平衡，可以考慮的做法是提高繳費水準或是降低退休一代的待遇。但是，中國養老保險28%的繳費率，加起來其他4險，加上企業年金12%，加上住房公積金的兩個12%，一共74%。中國已經成了全世界繳費水準最高的國家之一，不能再提高了。

　　替代率降低同樣不容易。因為社會胃口已經被吊高了，要降一定要有個説法。那就只能動退休年齡，通過它來調節贍養率了。全世界的經驗和教訓也都是這樣。

　　從我國實行的統賬結合製度本身來看，也面臨困境，亟須改革。

　　第一，它的便攜性不好。因為統籌層次低下導致異地轉續關係複雜，並由此派生出很多難以克服的制度缺陷。

　　第二，可及性很差。它是全世界最複雜的一個制度，很難吸引農民工很痛快地加入進來。

　　第三，可靠性不好。待遇水準年年在變化，正常的調節機制缺位導致替代率不斷下降，連續10年的行政干預不利於制度的長期建設。

　　第四，激勵性很差。當前繳費與未來收益的關係太鬆弛，誰也不知道自己交的錢能不能拿回來，於是大家都想從制度上拿好處卻不願做貢獻。

　　第五，公平性問題。涉及到縱向和橫向的公平性。前者指退休第一年和退休第十年拿的錢沒有給出精確的替代率預期；後者指不同人群之間、地域之間、部門之間、城鄉之間，制度太粗放。

　　第六，收益性很差。投資體制建立不起來，完全靠銀行存款。

　　第七，繳費收入和財政補貼的替代性很差，宏觀資金運用效率低下，制度運作成本十分高昂。因為不發達省份沒有錢發養老金，所以國家每年要給那些不發達省份投錢。然而，不發達省份沒有錢是因為人口向外流動，養老保險費都交給發達地區了。結果就是把財政的錢最終置換成了發達地區銀行的養老保險存款。而且這些財政的錢因為轉成了養老保險存款，只能放到國有銀行享受2%的存款利率，就導致效益低下，制度運營成本非常高。

　　第八，制度長期難以定性，做實個人賬戶試點沒有盡頭。

　　提高制度的激勵性

　　鄭秉文認為，三中全會《決定》提出“完善個人賬戶制度”，取代十幾年的做實個人賬戶的表述，意味著向NDC轉型。

　　除了轉向NDC以外，全面深化改革的其他內容是什麼呢？

　　鄭秉文認為，是提高激勵性的問題，這是目前制度存在的主要問題。沒有激勵性，大家都不按真實工資作為基數去繳費，各種手腳和跑冒滴漏出現在各個環節。制度的實際收入並沒有實際費率那麼高，這是公開的秘密，按照真實的工資收入基數，每年收繳上來的錢還應至少提高三分之一才對。激勵性不好，是因為大家不知道現在交的錢以後是否能拿回來，他們之間關係鬆散，掛鉤不明確、不緊密。

　　當初之所以引入個人賬戶、建立起全世界唯一的統賬結合製度，目的就是為了調動個人積極性，實行多繳多得，減少社會統籌大鍋飯的因素。統賬結合的比例，現在是個人交8%進個人賬戶，單位交20%進入社會統籌，總的繳費比例是28%。

　　在這個制度結構下，提高激勵性的做法只能是擴大賬戶比例，壓縮統籌比例，這樣，就有可能增加制度的激勵和提高支付、收入能力，進而提高制度的支付能力和可持續性。

　　在以前，由於強調要做實個人賬戶，賬戶越大需要的資金就越多，所以，賬戶比例從1997年的11%降到了2005年底8%。就是説，那時我國沒有條件擴大賬戶比例，因為擴大賬戶與做實賬戶是相矛盾的。現在不用做實了，擴大賬戶比例的條件也就具備了。

　　鄭秉文認為，在這輪改革中，如果只是從做實賬戶改為名義賬戶，與參保人沒關係，老百姓沒得實惠，制度激勵性沒有提高，所以，這輪改革的目的就只完成了一半，只實現了國家的目的，而沒有把擴大賬戶規模的機會有效利用起來，沒有完成惠及民生和提高制度可持續性的重要目的。

　　那麼。擴大到多少呢？比如，至少擴大到2005年之前的11%，當時，是為了容易做實才降到8%；或擴大到16%，甚至20%。總之，賬戶比例越大，社會統籌部分就相應縮小，相對應地應該是17%、12%和8%，就是説，在總體繳費28%不變的框架內進行此消彼長的改革。

　　如果在這輪改革中，賬戶不但沒有擴大，反而縮小，比如，縮小到5%或3%，賬戶變成一個點綴，那麼，統賬結合的意義就改變了，評價也就改變了，對當前制度存在的問題的判斷也就發生了逆轉。那就意味著：賬戶越小，就説明越需要弱化多繳多得，相反，需要擴大再分配因素，強調大鍋飯因素。

　　鄭秉文認為，這樣的改革顯然是與三中全會的判斷和規定完全相悖的，與事實是相悖的，與全世界的改革潮流相悖，與人口老齡化的要求相悖，將貽害無窮。我們當前的制度再分配已經十分不像樣子了，經過11年的連續上調，甚至都已經出現“倒挂”了(退休金高於工資)，所以，大家才一窩蜂地千方百計去爭取提前退休，提高退休年齡才那麼難。

　　所以，這輪改革中，如果只是把空賬予以合法化，而沒有擴大NDC比例，那就意味著“改革紅利”浪費了，是“半拉子改革”。試問，不擴大賬戶比例、如何才能實現多繳多得呢？

　　他介紹説，養老金制度誕生之初並沒有賬戶，就是大家交錢供退休的人用。後來引入了個人賬戶，有四個目的：一是以真金白銀的實物形態，為未來退休預先建立一個資産池，以應對人口老齡化的衝擊；二是加強當前個人繳費與未來養老金權益的密切聯繫，增強激勵性，構建一個精算中性的儲蓄載體；三是提高儲蓄率，促進經濟增長；四是養老基金通過建立個人賬戶，進入資本市場進行投資，以避免現收現付制條件下帶來明顯財政因素的養老基金對資本市場的巨大衝擊。

　　在這四個建立賬戶的目的中，第四條對我國不管用。第三條也不適用，因為中國53%的國民儲蓄率幾乎是全世界最高，無需養老基金再去推高。第一條與我國也沒有關係，因為做實個人賬戶遇到了“艾倫條件”的制約。所以只剩下第二條，它就是一個計賬計發養老金的憑據。如果大家一起擠兌銀行，銀行肯定要破産。但是養老基金不能去擠兌，退休年齡的分佈是既定的，所以這個制度比銀行在網路時代面臨的擠兌等問題還容易控制。我們加強精算中性的目的能達到就不錯了。所以，養老金制度實行NDC是可行的。

　　他表示，擴大個人賬戶符合當前的改革取向，養老保險的第一要義就是自我平衡。不應將養老“保險”制度視同為養老“保障”制度，養老“保險”不應包打天下，更不應目標錯配。“保險”不是“保障”，它只是“保障”的一個組成部分而已。不應該讓“養老保險制度”去承擔“養老保障制度”的功能。“保障”還包括很多其他的制度，“保險”不要越俎代庖。

　　問與答

　　問：請問，應如何處理好社保領域裏政府和市場的關係？

　　鄭秉文：我認為主要體現在兩個方面：一是制度內部多層次的關係問題。

　　第一支柱國家舉辦，第二支柱半市場化，第三支柱市場化。三個支柱的比例匹配是否得當？這些年，第一支柱得到了充分、長足的發展。第二支柱是從2004年開始改造為信託制的，進行市場化運作，十多年來發展非常慢，與當初的預期差距非常大。就我國目前情況來看，這個本應以市場為基礎的制度還沒有真正發展起來。第三支柱是完全個人化、市場化的養老保障制度，我們至今還沒有出臺完整的政策。要進一步強調和構建多層次與多支柱的制度目標，明確在大力發展國家舉辦的第一支柱即基本養老保險制度的同時，要最大限度地促進發展以市場為基礎的第二支柱即企業年金和以市場為導向的第三支柱即個人養老保險，促進退休收入來源結構的多元性。

　　二是制度外部與財政的關係問題。社保和財政這兩個制度的邊界是否完全清晰呢？不是那樣。從1998年以來，養老保險制度的財政補貼累計已經超過2萬億。我們的養老保險制度離不開財政制度，這也是沒有處理好政府和市場關係的一個重要表現。如果財政制度體現的是政府的話，保險制度顯然體現的是市場。要進一步廓清養老保險與公共財政的關係，厘清兩個制度的邊界，正確認識和明確他們各自的功能定位，給出養老保險制度的短期和長期可持續的預測結果，明確財政介入的幅度和制度的正常繳費收入不能支撐制度自我平衡的原因和缺口。

　　問：我想問一個關於現在機關事業單位養老金並軌的問題。總理説6月底是要到位的，據您了解，大概什麼時候能夠真正完成？

　　鄭秉文：我估計制度運轉是完不成的，還需一段時間。只是完成了個人繳費和調整工資，還有很長的路要走。比如，籌備和建立機構，等等。

　　問：關於做大個人賬戶的問題。精算平衡的方向實現了，這個賬戶本身的增值就變成國家的承諾了，能完成嗎？

　　鄭秉文：NDC以什麼為基準，是以社會平均工資增長率為基準。在這個設計裏，是以社會平均工資增長率80%來算的，沒有完全低估它，效果也是非常好的。這個制度激勵性非常好，現在的利率銀行是2%，到那時候是8%。很奇妙的是，即使這樣制度還是會平衡，一直到2090年。

　　問：延遲退休是應對養老保險資金不足的對策。這是不是唯一的對策，可不可以通過制度設計增加財政補貼，能不能不採取延遲退休的辦法呢？

　　鄭秉文：增加投資的收益率是一個辦法，增加財政投入也是一個辦法，毫無疑問，推遲退休年齡也是一個辦法。我覺得，所有辦法都去使用才會發揮作用。但是，改革投資體制受到的反對恐怕更厲害，因為有相當一部分人不理解，以為投資體制改革就是單純地炒股票。養老保險資金是養命錢，不能打水漂。所以，2011年投資體制改革最終束之高閣了。其實，投資體制改革是後臺的事，和老百姓的待遇水準沒有關係。所有國家的投資體制都分幾種，但都屬後臺，與前臺關係不是太大。這種改革在我們國家受到了一定的質疑。説明我們改革當中最大的敵人有兩個，一個是我們的屁股，我們的屁股就是部門之間的博弈，是最大的敵人，使改革方案變來變去，使改革經常磕磕絆絆的。再有一個是我們的腦袋，就是我們的認識和觀念。網路批評得厲害，甚至導致改革流産，其中一個原因就是大家對投資改革的認識不足，不了解情況。全世界的養老保險資金沒有一個國家是就存在銀行裏的，存銀行就能心安理得嗎？存銀行貶值這個責任應該誰負呢？

　　記者 方燁