《改革熱點面對面》⑥

　　織就老有所養的安全網

　　——談養老保險制度改革

　　家家有老人，人人都會老。1999年，我國60歲以上人口占比超過了10%，標誌著我們已進入老齡化社會，養老問題日益成為社會關注焦點。伴隨滾滾而來的“銀發浪潮”，我國養老保險制度不斷發展，建立起了城鎮職工養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險制度，基本實現了制度全覆蓋。同時，養老保險存在多種制度並行，具有明顯的碎片化特徵。如何加快改革，建立更加公平可持續的養老保險制度，成為人民群眾的迫切要求和熱切期盼。黨的十八屆三中全會回應百姓關切，吹響了新一輪養老保險制度改革的號角，努力完善養老保障安全網，讓所有老年人都能安享晚年，讓每個勞動者都免除後顧之憂。

　　一 養老保險制度亟待完善

　　伴隨傳統社會向現代社會轉型，“家庭人”逐漸成為“社會人”，傳統家庭養老功能變弱，社會養老保障應運而生。1889年，德國建立了世界上第一個社會養老保險制度。與家庭養老相比，養老保險制度具有長期性、穩定性，可最大限度分攤養老風險，提供安全可靠的養老預期。

　　在我國，社會養老保險制度，經歷了從無到有、從城市到農村、從職工到居民的過程。在經濟發展水準還不高的基礎上，我們用較短時間織就了世界上規模最大的養老保障網。同時也要看到，我國屬於典型的“未富先老”，人口老齡化速度快，加之歷史因素等影響，養老保險制度雖已初步建立，但存在的問題還比較尖銳，有些問題至今仍沒有解決。

　　公平性不足。因身份、地區、行業等不同，不同人群參加的養老保險制度類型也不同，退休後的養老保險待遇差別較大。比如，企業退休職工基本養老金從2005年以來已連續提高10次，目前每月為2000多元，而新農保的基礎養老金只有55元；再如，有研究統計，2013年事業單位退休人員月均養老金是企業退休職工的1.8倍，機關退休人員月均養老金水準是企業退休職工的2.1倍。

　　可持續性弱。在我國現行養老保險制度中，各方面主體責任不是很清晰，補充養老保險發展滯後，個人儲蓄性養老保險尚無具體政策，多層次保障體系尚未形成，使制度的可持續性難以保障。另外，養老保險基金缺乏科學、高效的投資管理機制，保值增值渠道單一，也影響了制度的長遠發展。

　　統籌層次低。目前，我國實行的是養老保險省級統籌，但實際運作中，省級調劑的力度還不夠，未充分發揮統籌共濟的功能，大部分養老保險基金還處於分散統籌狀態，造成地區間負擔畸輕畸重，影響了制度的效率。

　　相容性不強。多年以來，我國養老保險制度採取按人群設計、分部門管理、各地區實施的“單兵突進、重點突破”方式，出現了人群分割、地區分割、城鄉分割的狀況。隨著人員流動規模不斷擴大，由於相關制度銜接不夠、資訊系統建設滯後等原因，參保人員跨制度和跨地區流動仍有不少障礙。目前，全國進城務工農民數量已達2.69億，約佔總人口的1/5，因養老保險制度流動性差，他們參保積極性不高。

　　養老保險制度存在的這些問題，是歷史因素和現實矛盾長期積累的結果，已經影響了社會和諧穩定，也制約了經濟社會持續健康發展。必須以更大的力度推進改革，進一步完善養老保險制度，解決每個人的後顧之憂，讓老年人生活得更加體面、更有尊嚴。

　　微評

　　沒有壯士斷腕的勇氣，就沒有實行並軌的可能；不打破利益固化的制度，就不可能實現社會公平。

　　養老保險“雙軌制”是最突出的“硬骨頭”，必須拿出直面難題的勇氣和全面詳盡的破解方案，再也不能回避。

　　是否延遲退休年齡和如何進行改革都要順應民意，反映民聲，維護民利。

　　養老問題，沒有遠慮，必有近憂。讓老年人老有所依，不僅是子女的義務，也是政府的責任。

　　二 養老保險制度往哪兒改

　　綜觀國際社保發展史，各國的養老保險制度都在不斷變革中求完善。目前，全世界已有160多個國家和地區形成了不同模式的養老保險制度。其中比較成功的，無一不是植根于本國經濟、社會基礎和文化傳統之上的。中國作為人口第一大國，此次養老保險制度改革到底如何“走起”？

　　養老保險制度改革，是一個複雜的系統工程，必須注重改革的頂層設計和統籌謀劃，摒棄“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的做法。此次養老保險制度改革，就是要在統籌規劃的基礎上，在中央政府強力推動下，以解決民眾關注的迫切問題為突破口，儘快構建起更加完整、更加嚴密的養老保險體系。

　　實現“全覆蓋”，讓全體人民進入養老“安全網”。把人人享有基本社會保障作為優先目標，通過法律強制和利益引導相結合，完善政策和工作推動相結合，把更多的人納入制度安排，體現“人人有份”的原則。要通過努力，使全國參加養老保險總人數，從2013年的8.2億增加到2020年的10.5億，覆蓋率達95%以上。

　　解決“雙軌制”，讓大家在“一口灶”裏吃飯。目前我國養老保險制度是“多條腿走路”，至少有4種養老待遇制度，分別是城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位退休費制度、新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度，有的人把它稱為 “多重雙軌制 ”或者“多軌制”。下一步，就是要加快不同制度的並軌步伐，更加體現制度上的公平性原則。目前，城鄉居民基本養老保險制度並軌已經開始實施，機關事業單位和企業的並軌方案也將在2014年年內出臺。

　　逐步上水準，讓基本養老金“水漲船高”。隨著經濟的發展、財富的增加，國家和地方的財政實力增強了，就能拿出更多的錢來補貼基礎養老金，讓人們更多地分享經濟發展成果。目前，有關部門正在研究建立保障水準正常調整機制，根據經濟發展、財政收入、物價變動等因素，實現養老金的合理穩定增長。

　　強化多層次，形成“重擔大家挑”的局面。一個國家的養老保險體系，只有國家、企業、個人多方參與，才能“眾人拾柴火焰高”。目前在我國的養老體系中，國家和企業承擔了大部分，其他力量沒能充分發揮出來。下一步要在加大公共財政投入的同時，充分調動各方積極性，鼓勵用人單位為勞動者建立補充養老保險，鼓勵個人建立儲蓄性養老保險，加快形成多支柱的養老保險體系。

　　總的看，養老保險制度統一是改革的方向，但在養老金待遇上不宜完全拉平，搞簡單的“一刀切”，從而産生新的不公。應按照體現公平性、適應流動性、保證可持續性的原則，建立符合各類職業、各個群體特點的制度安排，為每個人提供同等的機會和權利。

　　連結

　　世界上養老保險制度主要模式

　　一是以英國、德國為代表的現收現付制，即以同一時期在職人員的繳費，來支付退休者的養老金，本期徵收、本期使用，被稱為“在職的養退休的”。

　　二是以新加坡、智利為代表的基金完全積累制，即勞動者在職期間，通過自己和僱主的繳費建立並逐年積累個人養老賬戶基金，退休後由基金支付養老金，被稱為“自己養自己”。

　　三是以瑞典為代表的部分積累制，將前兩種方式相結合，養老金一部分來自現收現付式的籌資方式，一部分來自完全積累式的籌資方式。

　　聲音

　　胡曉義：制度並軌的方向是明確的

　　人力資源和社會保障部副部長胡曉義認為，我國養老保險“雙軌制”的形成有特定的歷史原因。從我國國情出發，解決“雙軌制”問題必須提上改革日程。以歷史的、發展的眼光看，我國的養老保險制度由計劃經濟體制的“單軌制”變為特定時期的“雙軌制”，再到今後逐步“並軌”，是一個歷史演進過程，也可以説是一個“螺旋式上升”過程。制度的最終統一，也就是“並軌”，這個大方向是明確的。

　　三 城鄉養老並軌怎麼實施

　　為加快城鄉居民基本養老保險制度統籌步伐，2014年以來，黨和政府緊鑼密鼓地出臺了一系列重大舉措。2月7日，國務院常務會議進行了專題研究，21日發佈《國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合併。3天后，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》出臺。

　　《意見》提出，“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合併實施，並與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規範的城鄉居民養老保險制度。新農保、城居保的統一，表明我國養老保障在打破城鄉壁壘、實現城鄉公共服務均等化上邁出了一大步。目前，全國新農保、城居保參保人數已近5億人，可以説這項新的制度將惠及職工養老保險覆蓋對象以外的城鄉居民。

　　統一新農保和城居保，不是簡單的“1+1”，而是在總結成功經驗基礎上的改革創新。當前最重要的是，在堅持“三個不變”，即統賬結合的制度模式不變，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的資金籌集渠道不變，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付政策不變的前提下，將現有的兩項制度有機整合，實現從制度名稱到政策標準、管理服務、資訊系統的“四個統一”，統稱為“城鄉居民基本養老保險”。

　　統一政策標準。原來新農保、城居保對每年繳費標準，分別設置了5個檔次和10個檔次，這次統一制度歸併為100元至2000元12個檔次。這使城鄉居民繳費有了同等的自主選擇權。

　　統一管理服務。按照精簡效能原則，整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，建立統一的經辦機構；將新農保基金和城居保基金合併為城鄉居民養老保險基金，逐步推進省級管理，按國家統一規定管理、監督和投資運營。

　　統一資訊系統。整合現有新農保和城居保業務管理系統，形成省級集中的城鄉居民養老保險資訊管理系統，納入“金保工程”建設，並與其他公民資訊管理系統實現資訊資源共用；實現省、市、縣、鄉鎮(街道)、社區實時聯網，大力推行全國統一的社會保障卡，方便城鄉居民參保繳費、領取待遇和關係轉移。

　　當然，城鄉居民養老保險制度統一後，並不意味著每個參保人都領取同樣的養老金。《意見》強調長繳多得、多繳多得的激勵機制，除了國家支付的基礎養老金，個人養老金待遇主要取決於個人繳費年限和繳費多少，有效體現了制度的統一性和政策的靈活性。

　　曬政策

　　城鎮居民與職工養老保險關係相互轉移辦法

　　參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡後，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年(含延長繳費至15年)的，可申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發相應待遇；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。

　　——摘自《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》

　　四 機關事業單位養老怎麼改

　　從2010年開始，深圳啟動了公務員分類管理改革，對新錄入的聘任制公務員，實行“社會基本養老保險與職業年金相結合”的養老保險制度。全市近3000名聘任制公務員與企業職工一樣，按照一定標準繳納養老保險。深圳的探索，為全國推動機關事業單位養老保險制度改革提供了有益借鑒。

　　據統計，全國在職的公務員數量約為700萬， 126萬個各類事業單位在職人員達到3000多萬。長久以來，機關事業單位與企業實行不同的退休養老制度，養老待遇有一定差距。前者是由國家財政或單位負擔，後者則是由社會養老保險體系來保障。機關事業單位與企業的“雙軌制”，一直備受百姓議論，迫切需要改革。

　　目前，機關事業單位養老保險制度改革已經破冰。2014年政府工作報告，已明確將“改革機關事業單位養老保險制度”作為2014年的重點工作，有關部門正在抓緊研究制訂具體方案。2014年7月1日施行的《事業單位人事管理條例》規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險”。改革總的目標就是要建立社會養老保險制度，讓機關事業單位人員與企業職工在統一制度安排下，承擔同樣的繳費義務，享受平等的養老保險權益。

　　建立養老“基金池”。按照統賬結合的制度設計方向，機關事業單位和個每人平均要繳費，建立社會化的養老保險基金，實行社會統籌互濟，同時建立基本養老保險個人賬戶。

　　建立職業年金制度。這是一種針對公職人員的補充性養老保險，由單位和個人共同繳納，進入個人賬戶，可以體現其服務貢獻程度，也保障其合理的退休待遇。比如，深圳針對新進入的聘任制公務員，由財政每月按工資的一定比例繳納職業年金，待退休後領取。

　　完善激勵機制和待遇調整機制。實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇結構，建立待遇高低與繳費多少和繳費年限相關聯的激勵約束機制，基本養老金水準與個人歷年的繳費水準、繳費年限掛鉤，更好體現整個職業生涯的貢獻。同時，根據工資增長和物價變動情況，建立統一的基本養老金正常調整機制，不斷提高基本養老金水準。

　　“喊破嗓子不如甩開膀子”，不論這項改革有多難、阻力有多大，都必須堅持下去。下一步就是要按照“老人老辦法，新人新辦法，中人有過渡辦法”的思路，儘快拿出具體妥當的改革措施，確保改革平穩地向前推進。

　　“最美桑榆景，人間重晚晴。”這是我們對老年生活的美好期許。有理由相信，通過改革的不斷深入，養老保險制度將煥發新的青春活力，為人們提供一個人人“老有所依，老有所養，老有所安”的制度保障。

　　問與答

　　問：延遲退休是為了緩解養老金缺口嗎？

　　答：不可否認，研究制定延遲退休政策，與我國養老保險基金有一定關係。從當期看，每年基金都有結余，如職工養老保險2013年總支出為18400億，總收入將近22500億，收大於支。但從長遠看，未來幾十年老年人口會急劇增長，養老金負擔必然隨之增加，延遲退休是未雨綢繆之舉。

　　更為重要的是，延遲退休年齡，是根據我國人民的健康水準、人口結構及變化趨勢、就業形勢、勞動條件等因素變化，作出的重大政策調整。其中有3個情況值得注意：一是2012年我國首次出現勞動力資源總量絕對下降；二是目前退休年齡執行的是20世紀70年代的規定，實際平均退休年齡只有54歲，比世界平均水準低10歲左右；三是我國人口平均預期壽命，已從1978年的68歲提高到了2012年的76歲。綜合各方麵條件，確有必要將延遲退休年齡提上日程。

　　不過要看到，這是一項涉及億萬人民切身利益的大事，需要以積極審慎的態度加以推進。一是提前預告，使相關群體有個心理預期、做好必要準備；二是分步實施，可先從退休年齡最低的群體、人力資源替代彈性系數低的群體開始；三是多措保障，最大限度地降低對相關群體的不利影響。

　　深閱讀

　　1.《國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，中央人民政府門戶網站。

　　2.《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，中央人民政府門戶網站。