取消公辦中小學教師編制可不可行？

　　日前，一則關於教師招聘採用聘用制導致少人報考，從而不得不取消及減少部分崗位的消息引發大眾熱議。

　　事情起因是，4月份，廈門市翔安區公開招聘骨幹教師，其中寫明“本次招聘的教師實行參照事業單位聘用制人員管理。聘用人員的工資福利、社會保險、職業年金、住房公積金、住房補貼、住房貨幣化補貼等方面均參照事業單位在編人員管理，按照事業單位在編人員同等標準執行。”

　　然而，十多天后，廈門市翔安區教育局發佈關於公開招聘骨幹教師(2024年4月)取消及減少部分崗位的通告，解釋稱“資格初審通過人數與崗位擬聘人數的比例達不到3:1的，原則上應減少該崗位擬招聘人數或取消該崗位招聘”。因此這次取消了11個崗位的招聘，減少了6個崗位的招聘。

　　一時間，“公辦中小學教師招聘沒有編制”的話題引起討論。不少網友擔憂，“教師工作錢少活多，一旦打破鐵飯碗，變成臨時工，將會導致報考的人數大大減少，優質師資流失。”

　　為何要實行教師編制管理改革？多篇研究論文指出，近些年來，受城鎮化推進、生育政策調整和新課程實施等因素影響，城鎮中小學普遍面臨教師總量性缺編難題。義務教育教師編制配置難以適應學齡人口變動帶來的師資需求變化，呈現出“無編可用”“超編超員”“超編缺人”和“空編不補”等供需失配樣態。

　　取消公辦中小學教師編制可不可行？研究論文解釋，實行教師崗位外包管理可能面臨教師法律身份和管理“雙軌制”風險，取消編制管理和實行合同制可能出現中小學教師隊伍不穩定風險。

　　研究者建議，面對人口變動新形勢，應構建多維彈性編制核定標準，創新挖潛盤活編制管理制度，完善跨級跨區編制流轉機制；探索建立公辦中小學編內編外教師“雙軌”制度，實行同工同酬等。

　　為何要實行教師編制管理改革？

　　2022年，教育部等八部門關於印發《新時代基礎教育強師計劃》的通知，其中指出，優化教職工編制配置。切實落實關於進一步挖潛創新加強中小學教職工管理有關政策精神，在總量內盤活用好現有事業編制資源，按照標準及時核定教職工編制，優先滿足中小學教育發展需要。各地要堅持創新管理，綜合需求變化情況，加強人員和編制的動態調整，不斷提高使用效益。

　　中國教育科學研究院教育財政研究所所長、研究員王建去年底刊發了《公辦中小學編外用師模式與編制管理改革政策探討——基於成都市雙流區改革經驗的分析》(以下簡稱《編制管理改革政策探討》)的論文。

　　其中指出，當前有關編外教師問題的治理和解決，大致有三種不同的目標訴求和政策路徑：一是否認編外教師存在的合理合法性，主張予以禁止，工作的重點是確保編外教師的“零”存在及其清退中不出問題；二是承認編外教師存在的客觀現實性，主張予以規範管理，工作的重點不再是清退，而是如何將其納入規範化、制度化、平等化的管理之中；三是取消教師的事業編制管理方式，主張所有教師應實行聘用制，建立一種按需設崗、公開招聘、擇優聘用、合同管理、同工同酬的人事制度。可以預見，隨著城鎮化推進、生育政策調整、新課程改革和化解大班額工作的持續推進，公辦中小學教師編制供給愈來愈難以滿足強勁的擴增需求，教師編制制度的改革與創新迫在眉睫。

　　另外，東北師範大學教師教育研究院師資博士後王爽、東北師範大學中國農村教育發展研究院教授劉善槐也在去年發佈了《人口變動新形勢下義務教育教師編制動態調整機制研究》(以下簡稱《編制動態調整機制研究》)的論文。其中指出，當前，我國人口發展呈現“少子化、老齡化、區域人口增減分化”的趨勢性特徵，決定教育資源供需關係的時空結構。一方面，新生人口數量下滑直接導致各級各類學齡人口規模減少，其對義務教育師資配置的影響將隨著時間的推移逐漸顯現。另一方面，區域間經濟發展不均衡促使勞動力向經濟發達、行政層級高的地區遷移，學齡人口空間聚集凸顯師資配置不均衡。

　　上述研究者認為，基於人口基數與流動程度兩個維度，可將義務教育教師編制配置主要劃分為如下四種類型：一類是人口基數大且流動性高的地區，這類地區學齡人口高度集聚，“無編可用”的情況較為普遍；二類是人口基數小但流動性高的地區，這類地區學齡人口呈現明顯的外流趨勢，“超編超員”的問題凸顯；三類是人口基數小且流動性低的地區，這類地區學齡人口規模相對穩定、分佈較為稀疏，其普遍面臨著“超編缺人”的難題；四類是人口基數大但流動性低的地區，這類地區學齡人口分佈密度較高，整體規模相對穩定，易出現“空編不補”的現象。

　　編制動態調整有哪些制度障礙？

　　然而，義務教育教師編制動態調整面臨制度障礙。《編制動態調整機制研究》指出，義務教育編制配置的基本前提即按需核定教師數量，保障學校高品質完成教育教學工作任務。由於學齡人口規模及分佈持續變動，學校分佈、班級規模及年級跨度的變化使教師編制需求不斷變化。而相對固化的教師編制管理體制難以實現“編隨人走”，編制配置尚未適應學齡人口變動帶來的師資需求變化。

　　該論文指出，編制配置涉及教育、編辦、財政、人社等多部門，各部門所遵循的政策邏輯難以統一，易引發控編與用編的衝突。編制管理更多遵循行政管理邏輯而非教育發展邏輯。自中央編辦會同教育部、財政部制定教師編制標準，到省級編制部門會同省教育廳、省財政廳出臺具體的實施辦法，再到縣編辦、財政局、教育局核定與分配教師編制，編制管理整個過程涉及十余個部門管理機構。在多部門博弈過程中，每個利益主體的應對行為，是其職責立場與自我利益在博弈與妥協中綜合權衡的産物。多重制度邏輯下的編制配置難以形成以教育發展為目標的運作機制。

　　另外，教師編制配置數量主要取決於區域內某一時間節點的學齡人口規模，其帶有明顯計劃性特徵。然而，學齡人口變動具有一定的非預期性，原有計劃性的教師編制配置方式難以適應學齡人口的流動性特徵。由於編制調配存在諸多制度性壁壘，人口跨級跨區遷移將加劇區域內教師編制供給與學齡人口教育需求不匹配的局面。

　　第一，屬地化管理制約著編制跨級跨區調配。在“以縣為主”的教育管理體制下，教師編制歸屬於縣級編制部門管理，而區域間的編制調配尚缺乏高位統籌機制。例如，在學齡人口的流入端，學齡人口高度集中並未帶來編制總量增加，編制供給無法匹配新增學齡人口的教育需求；在學齡人口的流出端，學校生源持續減少造成“超編”嚴重，許多地區出現教師富餘的現象。

　　第二，部門本位意識阻礙著編制跨部門流轉。部分地區通過精簡事業編制、建立編制“週轉池”等方式，統籌事業單位編制優先保障教育供給。但是，編制能夠調配的前提是系統內編制結構“有餘有缺”，在事業單位編制普遍“吃緊”的情況下，想要通過餘缺互補的方式調配教師難度較大。一些事業單位長期持有“編制為我所用，即為我所有”的態度，即使存有富餘編制，許多部門也不願意將這一部分編制用於統籌或借轉至教育部門。

　　第三，“人”“編”捆綁難以實現跨校調配。按照“自上而下”的編制配置方式，縣級教育部門對核定編制總量進行分配，而核定到校的編制往往被學校視為其獨有的教育資源。這也就意味著，一旦編制用於補充人員，這一編制即被視為該學校人員所佔用。教師編制所有權與使用權相捆綁，導致教育部門難以對編制資源進行跨校調配。對於教師個體而言，其編制隸屬於學校使其將自身定位為“學校人”，許多教師也因而“一輩子只在一所學校工作”。有的教師即使出於工作原因調動至其他單位工作，其編制也仍然保留在原學校。

　　如何實行義務教育教師編制動態調整？

　　《編制動態調整機制研究》認為，義務教育教師編制既是師資配置的主要參考依據，也是事業單位編制資源的重要組成部分。合理的教師編制配置應兼具三重價值效用：滿足學校高品質教育教學需求，提高教師編制使用效益，促進區域教育優質均衡發展。為此，應以綜合改革思維推動教師編制動態調整，充分發揮教師編制的最大效用，推動高品質教師隊伍建設。

　　研究者建議，科學的編制核定標準是保障編制配置充足的前提。為了滿足高品質教育發展需求，應充分考慮不同規模、不同類型學校的師資配置需求，建立“基本編制+機動編制+附加編制”的編制核定標準體系。其中包括科學構建基本編制測算模型，系統研判機動編制崗位需求，合理設置附加編制配置標準。

　　另外，研究者建議，教師編制的動態調整不僅涉及教育系統內部的資源調配，也與其他事業單位編制配置密切相關。在事業單位編制“大盤子”內，挖潛盤活事業單位編制，創新編制管理制度，成為保障教師編制配置的重要舉措。其中包括建立健全臨時週轉編制管理制度，深入推進城鄉教師交流輪崗制度，探索運用資訊技術調節編制需求。

　　研究者還建議，為了使編制配置適應學齡人口跨級跨區的流動特徵，應突破編制管理的體制機制壁壘，建立多部門協同、跨級跨區的常態化編制流轉制度。其中包括建立精細化聯動管理機制，建立常態化跨區調配機制，構建差異化編制保障體系。

　　針對編外教師問題的治理路徑與政策建議，《編制管理改革政策探討》這一論文則建議，依標科學合理核定中小學教職工編制，對符合條件的非在編教師加快入編；探索建立公辦中小學編內編外教師“雙軌”制度，實行同工同酬；探索取消公辦中小學教師編制管理，推動教育體制機制改革。

　　該論文指出，成都市武侯區自2014年進行以“賦權學校”為核心的制度改革，賦予學校“管理自主”“教師自聘”“經費包乾”等自主管理權即“兩自一包”改革，由學校在規模控制數內面向社會自主招聘教師，所聘教師不佔用事業編制，實行崗位聘任、合同管理和退出制度，校聘教師與在編教師同工同酬。雙流區借鑒“兩自一包”改革經驗，在新建公辦學校推行的“政府主導、國企參管、學校自主”教育管理體制改革試點，也全面取消編制管理。這些改革均以政府充足財政投入為支撐，以崗位聘任、合同管理、薪酬激勵、同工同酬作為替代解決措施。當然，考慮到現實中教師編制的政治資源、行政資源、符號資本、公共資源等多種屬性，取消公辦中小學教師編制的地方改革經驗能否在其他地區或全國推廣，還需擴大試點範圍和多方論證。