景區門票定價標準不明

　　在採訪過程中，河南省登封市物價局的工作人員並不清楚少林寺景區的門票具體是由誰、按什麼樣的標準定出的。旅遊法專家王冰表示，相關法律法規對於門票定價標準並沒有具體規定

　　伴隨著“少林寺訴嵩管委討要4970余萬元門票分成款案”的撲朔迷離，景區門票價格成為大眾關注的焦點，而尚未散盡的十一長假旅遊熱則如催化劑般將景區門票問題進一步推上了輿論的浪尖。

　　“像少林寺這樣的寺廟我認為是應該免票的。因為佛教本身是普度眾生，是濟世的。”登封市少林文化研究學者孟堯(化名)對法治週末記者表示。

　　法治週末記者從中國社會科學院旅遊研究中心發佈的《2013年我國4A、5A級旅遊景區門票價格分析報告》(以下簡稱《報告》)了解到，我國153個5A級景區平均票價為109元，其中有1/2以上5A景區門票價格在100元至200元之間。這意味著，遊客遊遍所有5A景區需花費2萬元左右來支付“通關費”。

　　那麼，景區門票價格是如何制定的、制定的依據和程式是什麼？據法治週末記者了解，除了少數景區明確公開這些資訊，大多數景區的門票價格，以及景區內部一些另行收費項目的收費標準和依據還是很模糊的。

　　逢假必漲成常態

　　對於景區門票而言，每年逢假必漲幾乎成為一種常態。

　　據了解，近期很多景區的門票價格都有所提高，如麗江玉龍雪山門票由105元漲到130元，廣東丹霞山門票由160元漲到200元等。

　　“這種坐地起價，隨便漲價的行為是不合適的。如果將遊客當成板上魚肉宰，去追求短期的經濟效益，這是一種很不明智的行為。”孟堯説。

　　那麼，景區門票價格漲價是否有時間限定，每次漲價幅度是否有所限制？

　　在國家發改委官網上，法治週末記者了解到：“景點門票價格上調頻率原則上不低於3年，併合理確定調整幅度，不得超過15%。對一些地區門票價格調整頻繁、價格過高、社會反響強烈的，國家發展改革委可建議糾正，或可在報請國務院批准後，暫停該地區門票價格調整。”

　　“發改委作出此項規定的初衷是好的，目的在於減緩景區漲價。然而在實際的落實中，可能變相地成為了鼓勵景區3年就可以調整一次票價。”孟堯説。

　　法治週末記者梳理相關公開資訊發現，2008年1月到2013年4月這5年多時間裏，我國153家5A級景區中先後進行了門票價格調整的景區佔1/5之多。而這其中有5家景區先後進行了2次調整，分別是池州市九華山風景區、泉州市清源山景區、寧夏銀川鎮北堡西部影視城、大同市雲岡石窟、上海野生動物園。

　　社科院的《報告》也顯示，5年裏32家5A級景區門票調價，絕大部分為漲價，其中漲價16元至30元的最多。

　　門票生成機制不明晰

　　“現在好多景區的門票價格都在100元以上，景區作為公共資源，卻成為少數人才能進去的地方，我想每個人都想問問，景區門票價格到底是怎麼制定出來的。”在少林寺景區，一位來自邯鄲的遊客質疑道。

　　法治週末記者曾就嵩山少林寺景區2005年門票價格調為100元一事，諮詢登封市物價局相關工作人員。該工作人員提供的一份《鄭州市物價局關於嵩山少林寺風景區門票價格的通知》顯示，景區價格是由河南省發改委進行批復的。

　　河南省登封市嵩山風景名勝區管理委員會(以下簡稱嵩管委)宣教科科長劉少偉也表示，少林寺景區的門票是由少林寺景區這邊往上報，是由物價部門定下來的。

　　當被問到“是由什麼部門或單位往上報的”時，劉少偉告訴法治週末記者：“之前由門票管理處，後來變為景區管理處。現在景區管理處沒有了，變成了景區管理局。具體是由哪個部門往上報的，我也不太清楚，因為我剛來(嵩管委)一年多，現在機構也變了，人也變了。”

　　“具體由誰按什麼樣的標準定出的價格，我們也不清楚。對於5A級景區門票價格我們地方物價局是沒有權力制定的。”上述登封市物價局工作人員表示。

　　法治週末記者曾多次致電河南省發改委負責相關事宜的王姓工作人員，但電話一直無人接聽。

　　“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，徵求旅遊者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”這是2013年10月開始實行的旅遊法對景區門票價格作出的專門規定。

　　旅遊法專業律師、北京國振律師事務所王冰告訴法治週末記者：“從法律角度來講，如果要對景區收費或提高價格，不進行聽證的話，程式上是有欠缺的。”

　　王冰表示，據他了解，目前的景區門票漲價聽證程式相當不規範。對於參加聽證會的遴選人員公佈機制不完善，甚至出現了聽證會上有人睡覺、表決一致通過的現象，聽證會變成了“漲價會”。而且聽證公示制度也不健全，存在聽證結果不對外公開的現象。

　　“除了發改委規定上調頻率原則上不低於3年外，相關法律法規對於門票定價標準並沒有相關具體規定，同時相關部門是有責任公佈相關的定價標準的。”王冰進一步解釋説。

　　“公眾反對漲價有一個很大的原因是景區運營成本不明晰。應建立透明可查的科學機制，使門票生成機制公開化。景區門票雖然不像一些上市公司具有財務報表制度，但通過像會計師事務所這種第三方審計的方式公佈景區運營成本，以使門票價格合理。”王冰建議。

　　“其實不管誰來定，如何定，總的來講應該將門票控制在一個合理的範圍，讓大眾能夠接受。不要為了追求經濟利益而損害了文化本身。”鄭州大學文化産業研究中心主任汪振軍對法治週末記者説。

　　1個景區或多達12個“婆婆”

　　旅遊經濟和管理專家魏小安初步統計，我國旅遊景區歸屬部門多達12個，往往在同一景區內，建設、文物、林業、水利、旅遊、環保、文化、宗教、海洋、地質等多個部門行使管理權插手管理，而在必要時景區會成立相關的行政管理機構，如文管所、管理局(管委會)

　　少林寺的門票分成風波，也讓越來越多的人關注寺廟乃至景區的管理模式。

　　“為什麼咱們自己的寺廟，讓外人賺錢？”在少林寺，負責景區保潔的工作人員對法治週末記者抱怨道。

　　2009年12月，港中旅和登封市政府所屬嵩山少林文化旅遊集團有限公司(隸屬嵩管委)，合資成立港中旅(登封)嵩山少林文化旅遊有限公司，負責對少林景區進行開發和管理。

　　據法治週末記者了解，在國內像登封市政府這樣將嵩山景區經營權轉讓，從而借助具有管理經驗的公司團隊對景區進行管理的不在少數。如四川碧峰峽景區、安徽黃山風景區、浙江柯岩風景區等。

　　“現在我們國家的景區文化資源如被圈養的綿羊，時刻被裁剪下羊毛去賣錢，而不在乎它是否情願與受傷。”一位在嵩山少林景區遊覽的遊客向法治週末記者比喻道。

　　景區由多部門共同管理

　　以少林寺為核心的嵩山少林景區因引入港中旅進行管理，從而也引發了外界對寺廟管理的熱議。

　　美國普度大學社會學教授、中國宗教與社會研究中心主任楊鳳崗告訴法治週末記者：“現實生活中，中國的寺廟有很多‘婆婆’：宗教事務局、中共統戰局、文物局、旅遊局、園林局等。”

　　而一位登封市宗教局的一位負責人表示，宗教的管理模式有兩種：寺廟自行管理和政府相關部門管理。對於開放的寺廟景區，宗教局的職責是對寺廟進行備案、協助物價局處理遊客投訴問題、宣傳相關宗教法律政策等，而未開放的寺廟則一般由寺廟自行管理，屬於文物的，由文物局管理。

　　“寺廟在景區內部的，一般都會由很多部門，如旅遊局、園林局等對其進行管理。”上述宗教局負責人進一步解釋説。

　　當被問到“旅遊局對景區的管理工作有哪些”時，登封市旅遊局一位工作人員告訴法治週末記者：“我們旅遊局負責行業管理，比如A級景區的創建、景區的綜合整治、安全檢查、接受遊客的投訴以及對相關數據的統計等。”

　　法治周記者查閱資料了解到，目前我國旅遊景區由多個政府部門管理。旅遊經濟和管理專家魏小安的一篇《中國旅遊景區的經營管理模式》中統計，我國旅遊景區歸屬部門多達12個，往往在同一景區內，建設、文物、林業、水利、旅遊、環保、文化、宗教、海洋、地質多個部門行使管理權，而在必要時景區會成立相關的行政管理機構，如文管所、管理局(管委會)。

　　這種多頭管理、條塊分割的管理方式造成了對景區創收的分流。

　　據劉少偉透露，去年少林景區門票收入兩億元左右，港中旅作為合資方拿走51%，少林寺分走30%。

　　據媒體報道，嵩管委最後拿到的錢，還需支付給登封市文物局、宗教局等單位，還要支付嵩管委員工工資以及每年的接待費用，到最後嵩管委還虧損。

　　“這種管理模式往往容易出現政出多門、體制混亂的問題。例如，自然文化遺産的管理體制具有管理目標多重性。因此，要儘量減少相關管理部門或建立統一的管理機制以實現對景區的優質化管理。”鄭州大學文化産業研究中心主任汪振軍説。

　　景區經營權能否轉讓

　　景區多頭管理背後，將景區交由企業進行管理也頗受爭議。據了解，爭議點主要圍繞上市與經營權轉讓兩個方面。

　　法治週末記者查閱相關報道了解到，旅遊景區公司上市以1996年8月張家界上市為標誌，自此先後有泰山旅遊、黃山旅遊、峨眉山和京西旅遊上市。

　　五大景點的上市引發了各景點紛紛效倣，但針對旅遊景區公司能否上市的問題也引起了相關業內人士的激烈爭論。爭論也使得分別以兵馬俑、岳陽樓和黃鶴樓等景區(點)為經營主體的幾家旅遊景區公司上市計劃流産。

　　“2010年少林寺也曾被捲入上市風波當中。”河南省薈智源策律師事務所主任黃琨告訴法治週末記者。

　　“著名寺廟被打包上市，這在前兩年吵的很多，雖然這兩年好像消停一些，但是商業侵蝕並未停止。寺廟財務公開以及寺廟的經濟活動接受政府相關部門和公眾的監督，這是應該的。但地方政府的某些部門或者個人試圖利用寺廟賺錢，致使寺廟被商業化，則是需要嚴格限制的。”楊鳳崗説。

　　旅遊景區公司上市所依託的是，政府將景區經營權轉讓于企業以進行管理的景區管理模式。

　　法治週末記者查閱資料了解到，目前我國景區的管理模式體系大致分為企業型治理與非企業型治理兩大類。企業型治理則包括整體租賃模式、股份制企業經營(含上市與非上市兩種模式)以及國有企業經營(多隸屬國有企業、當地政府或政府部門)，而前兩者涉及到將經營權轉讓給相關民營企業或股份公司以對景區進行管理。

　　據法治週末記者了解，上世紀90年代後期以來，我國旅遊市場迅速擴大，旅遊業在國民經濟中的地位不斷提升，然而由於受地方財力的影響，旅遊開發面臨著嚴重的資金問題。為了促進地方旅遊業的發展，各地方先後出臺相關政策，鼓勵招商引資，其中普遍包括可以將景區經營權轉讓的條款。

　　“由於目前我國現有法律條款中對景區經營權能否轉讓問題並無明確規定，所以各地方政府出於發展旅遊業的需要，不斷地將景區經營權轉讓。目前景區經營權轉讓已經成為景區開發的一種重要形式，並呈現出規模不斷擴張的趨勢。”北京國振律師事務所律師王冰説。

　　建立軟資産管理運營機制

　　“有些獲得經營權的企業關注的是文化裏的經濟效益，而不關注真正的文化內涵。也因此可能會出現以合同等方式協議要求寺廟或其他文化景區做一些傷及文化本身的事。”王冰認為。

　　“在當今市場經濟條件下，如何把握並平衡文化和經濟的矛盾很重要。”汪振軍説。

　　但王冰也表示，政府引入第三方企業對景區進行管理，會帶來先進的管理團隊以及豐厚的資金。

　　“現在的狀況是國家相關部門僅發揮監督與處罰的作用，對於經營則參與的很少，原因在於政府沒有更多的資金去投入，通過引入企業以獲取資金這是有必要。這種趨勢不可改變，但是政府應該加強管理，對享有經營權的企業應當明確其管理許可權及經營範圍，應當以協議的方式規定明確。”王冰説。

　　“目前我國的國有固定資産由國資委進行管理。但對於文化資産和虛擬資産的管理卻處於一種弱勢或擱置的狀態。因此我認為應當建立針對軟資産的管理運營機制，將其納入國有資産的管理與運營中來，從而防止一些企業借助這些文化資産進行過度的開發，以牟取經濟利益。”王冰補充道。