規範服務行為加強內容監管促進産業發展

　　——總局政策法制司負責人就《網路出版服務管理規定》答作者問

　　國家新聞出版廣電總局、工業和資訊化部日前公佈《網路出版服務管理規定》，自3月10日起施行。規定對網路出版服務許可、網路出版服務管理、監督管理、保障與獎勵，以及法律責任作出説明。從事網路出版服務，必須依法經過出版行政主管部門批准，取得《網路出版服務許可證》，有效期為5年。

　　2月16日，《中國新聞出版廣電報》作者就該規定修訂頒布的背景、過程、修訂重點內容等採訪了總局政策法制司負責人。

　　《中國新聞出版廣電報》：2002年，原新聞出版總署與原資訊産業部聯合頒布過《網際網路出版管理暫行規定》，多年來業界多次傳出這個規定要修訂的消息。這次新規定出臺的背景是什麼?

　　負責人：2002年頒布的《網際網路出版管理暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)是原新聞出版總署依據國務院《網際網路資訊服務管理辦法》和《出版管理條例》制定的重要規章。《暫行規定》的頒布填補了當時網路出版管理工作缺乏法律依據的空白，為原新聞出版總署在依法履行網路出版監管職責、促進産業發展方面發揮了重要作用。《暫行規定》至今實施已有十幾年，無論是網路出版業的發展還是中央對於網路管理的要求都有一些新情況、新要求，亟待通過修訂予以解決。具體而言，有三個方面的背景：

　　一是網路出版服務業快速發展，亟須加強引導和規範。2002年，《暫行規定》起草頒布時，全國各類經營性和非經營性網站總數不足10萬，從事網路出版活動的網站數量不多、形式較為單一。近年來，伴隨網路技術的迅猛發展，網路基礎條件顯著改善，網路應用日益普及，極大豐富網路資訊服務內容，網路出版服務業快速發展。圖書、報刊等傳統出版物內容普遍實現網路化傳播的同時，網路文學、網路學術、網路地圖、網路遊戲等原創網路出版蓬勃發展，網路出版形式不斷增多。網路出版服務快速發展的同時，也出現了大量未經批准的非法網站和淫穢色情、有害資訊等違禁內容，依法監管面臨更大挑戰，為進一步規範網路出版市場秩序，維護國家網路出版領域的文化安全，亟須完善有關法規和規章。

　　二是中央關於加強網路文化建設和管理的一系列重要文件精神和國務院對於新聞出版廣電總局的相關職責要求，亟須納入規章之中。近年來，隨著網路服務業的快速發展，中央對於網路文化建設和管理不斷提出更高要求，黨的十八大報告提出“加強網路社會管理，推進網路依法規範有序運作”，黨的十八屆四中全會提出“加強網際網路領域立法，完善網路資訊服務、網路安全保護、網路社會管理等方面的法律法規，依法規範網路行為”。國家新聞出版廣電總局是國家網路文化內容建設與管理的重要部門之一，近年來，黨中央、國務院發佈的《關於加強網路文化建設和管理的意見》《關於加強和改進網際網路管理工作的意見》《國務院辦公廳關於印發國家新聞出版廣電總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》等一系列文件，對總局開展網路出版服務管理的範圍、邊界等進行了劃分和調整。為貫徹中央精神和國務院職責要求，需要修訂《暫行規定》。

　　三是2011年修訂的《出版管理條例》就總局制定出臺網路出版審批和管理辦法作出明確授權。2011年3月19日，國務院修訂了《出版管理條例》。新條例第七十三條明確提出“網路出版審批和管理辦法，由國務院出版行政主管部門根據本條例的原則另行制定”。這一表述，為修訂《暫行規定》，制定出臺新規定奠定了法律基礎、提出了明確要求。

　　綜上，無論是從産業發展實踐需要，還是從中央要求、法規授權等方面看，均需修訂《暫行規定》。

　　《中國新聞出版廣電報》：新規定的修訂過程是怎樣的?

　　負責人：這個規定從最初醞釀修訂到出臺，已逾十年的時間，可謂十年磨一劍。在《暫行規定》頒布兩三年的時候，原新聞出版總署就醞釀開展《暫行規定》的修訂工作，但進展確實比較緩慢。一方面，網際網路本身發展變化極為迅速，如何依法辦網、依法管網，管理部門需要深入細緻地研究探索;另一方面，在政府層面，由於機構改革、上位法修訂等原因，總局的一些管理職能也在調整變化。

　　2011年3月，《出版管理條例》修訂頒布，進一步明確授權由國務院出版行政主管部門根據該條例的原則制定網路出版審批和管理辦法，《暫行規定》的修訂工作就顯得更為急迫。原新聞出版總署有關部門在深入調研的基礎上，數易其稿，形成了《網路出版服務管理規定》(徵求意見稿)，于2012年12月在國務院法制辦網站上向社會公開徵求意見，並徵求了國務院有關部門、各地方管理部門意見。規定修訂工作受到了各界的廣泛關注，收到了幾萬字的修改意見。意見來源除了有關政府管理部門、網際網路公司和涉外機構，還有若干律師、網民等個人意見。我們對各界意見進行了認真梳理、歸納和研究，按照嚴格依法、職責有據、有利於規範管理和有序發展的原則，反覆研究論證，對許多意見予以吸收採納。

　　當然，即便如此，現在出臺的規定也並非盡善盡美。比如，就網路出版服務行為的概念如何界定、網路出版許可的條件如何規範、網路出版的編輯責任制如何落實等問題，管理部門、業界、專家、網民可能會有不同的認識，我們認為這是正常的。網路管理是世界性的難題，面對這一新事物，管理部門還要在實踐中不斷探索、完善。

　　《中國新聞出版廣電報》：新規定修訂的主要內容有哪些?

　　負責人：2002年的《暫行規定》共有5章30條，經修改後，草案共有7章61條。與《暫行規定》相比，草案整體結構做了較大調整，單列了《監督管理》一章，增加了《保障與獎勵》一章，其他各章內容也均做了較大幅度補充和完善。主要體現在以下幾個方面：

　　一是厘清網路出版服務等概念表述，明確管理職責。網路管理涉及國務院多個部門的職責，新規定修訂主要以《出版管理條例》和《網際網路資訊服務管理辦法》為上位法依據，嚴格按照國務院“三定”規定的授權進行概念表述和職責界定，避免職責交叉。新規定將“網際網路出版”改為“網路出版服務”，與相關法規、規章的表述方式相一致，也體現了網路出版産業的實際狀況要求，即其産品是以無形化服務形式出現的。同時，增加了“網路出版物”定義，採取概括加列舉的定義方式，規定“網路出版物是指通過資訊網路向公眾提供的，具有編輯、製作、加工等出版特徵的數字化作品”，並從四個角度對網路出版物進行了列舉式描述，將原創出版、整合出版、已出版作品的傳播等不同形式都納入其中。

　　二是科學設定網路出版服務許可的準入條件，規範與鼓勵並重。傳統出版單位編輯審核能力強，為體現國家鼓勵傳統出版單位加快與新媒體融合發展的政策，規定其從事網路出版業務僅需較少條件;其他單位進入網路出版服務領域則需更為嚴格的資質條件，如應達到8名以上編輯出版等相關專業技術人員等條件。在外資政策方面，由於網路出版屬於出版業的重要組成部分，新規定明確中外合資經營、中外合作經營和外資經營的單位不得從事網路出版服務。同時，明確網路出版服務單位與外資企業或境外組織及個人進行網路出版服務業務的項目合作，應當事前報國家新聞出版廣電總局審批。

　　三是細化了網路出版服務的管理要求，增強可操作性。強調按照“誰登載、誰負責”“網上、網下相一致”的原則，進一步明確了網路出版服務單位的內容審核責任。此外，要求網路相關服務提供者在為網路出版服務提供者提供人工干預搜索排名、廣告、推廣等服務時，應當查驗服務對象的《網路出版服務許可證》，防止為未取得相關許可的非法網站提供相關服務。針對某些取得網路出版許可的公司以合作為名，在他人運營的網路出版平臺上“一證多用”的情形，進一步嚴格許可證管理，規定“網路出版服務單位允許其他網路資訊服務提供者以其名義提供網路出版服務”，屬於轉借、出租、出賣《網路出版服務許可證》的行為。

　　四是強化事中事後監管要求，加大違法行為處罰力度。新規定新增了《監督管理》一章，對各級新聞出版行政部門的監管職責做了細化規定，對年度核驗的實施機關、年度核驗的要求、程式、報送材料、結果的公開等事項做了具體規定。同時，新規定根據《出版管理條例》、現行《網際網路資訊服務管理辦法》等法規重新梳理、充實了法律責任條款，加大了對違法行為的處罰力度。

　　總之，通過頒布《網路出版服務管理規定》，在規範服務行為、加強內容監管的基礎上，促進網路出版産業發展。

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