據報道：自今年10月1日起，中國將以兩萬多個小城鎮為重點推行戶籍制度改革，實施範圍主要是縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮。凡在上述範圍內有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意願辦理城鎮常住戶口。
今年以來，有關戶籍改革的消息不斷帶給人們陣陣驚喜，安徽、江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川等地都相繼出臺了戶籍改革的政策。而比較起來，石家莊近乎全面放開的戶籍改革更為引人注意。
8月1日，石家莊公佈了7條全面放開戶籍準入的標準，在直系親屬投靠、外來投資、大中專畢業生分配、外來務工人群戶籍管理等方面實現重大突破。該市一位幹部對改革的力度作了極為通俗的解釋：“如果你沒有錢——哪怕沒有幹個體戶所需要的資金，你的學歷也成問題——你可能只受了幾年義務教育，你也沒有任何直系親屬在石家莊，最不濟你打工滿兩年，也可以落戶石家莊。哪怕你幹的只是一份清潔工的工作。”
石家莊改革引起外界的關注不僅僅因為它的力度，還在於石家莊的省會地位。日前，本報記者前往石家莊採訪。畢竟，戶籍改革在中國，實在是牽動了太多人的心。
■石家莊放開戶籍管理 有人歡喜有人愁
9月24日上午，在石家莊橋東區公安分局，記者看到來辦戶口的人絡繹不絕。兩張桌子上堆滿了《申請農轉非遷入審批表》，幾名幹警埋頭于其間工作。而旁邊挂有“機房重地，閒人免進”標誌的房間裏也擠滿了人，有的在填寫《戶籍審批收發材料登記表》，有的往《准予遷入證明》上填寫並蓋上章。其中有兩個來辦戶口的人抱著厚厚一摞審批表，顯然是某單位集體來辦。
一位等候了半天的小夥子瞅空趕緊上前，桌旁的女幹警問道：“你是不是聽説我們這裡可以辦戶口而來的？你是做什麼的？想落在哪兒？”小夥子説自己是做期貨的，並稟報了親戚所在的街道。女幹警表情緩和，詳細地解釋了政策。
等到人稍少時，記者小心翼翼上前問道：“我是邢臺的，聽説您這可以辦戶口，來問問都需要什麼條件？”一位女幹警抬頭看了一眼，往墻上一指：“條件都在那兒貼著呢，你看看你夠得上哪一條？”記者又問：“您這材料能不能給我一份，我們那兒好些人都關心呢。”女幹警又往墻上一指：“你自己看去吧。”記者説：“我抄下來行嗎？”女幹警説：“你就抄吧。”
記者就真去抄。抄了一會兒，一位男幹警過來，將一把材料塞到我手裏：“別抄了，拿上走吧。”記者立刻“感激不盡”地跟了過去：“只要符合這些條件就可以辦嗎？”對方頭都不回：“當然，符合條件就行。”又問：“費用高嗎？”他説：“還不如你來回的路費，裏裏外外要不了100元。”再問：“要是我夠了條件，您這政策又變了呢？”這位幹警愣了一下：“説不準，抓緊辦吧。”
看來，石家莊“全面放開”，並非對所有人都表示歡迎，尤其是對那些為辦戶口而辦戶口的外地人。
下午記者來到長安區公安分局，辦戶口的人同樣多，戶籍室外不時排著長隊。一位姓張的女士告訴記者，她是幫妹妹來辦。她自己已在這裡成家，妹妹是農村戶口，在此務工，按政策可以辦戶口。另一位馬女士則是因為丈夫在這裡開公司，一家人本是保定的農業戶口，按政策都可以辦理“農轉非”。還有一位姓杜的小夥子今年21歲，初中畢業，原在滄州種地，現在石家莊一所學校做美發師，他很有信心地説：讓我週五再來，應該是給準遷證吧。
他們在接受採訪時都沒有任何推託，而且都笑容滿面。
但這裡一位不願具名的工作人員帶著深深的憂慮告訴記者：8月1日到現在，本區已遷入5000多人。治安面臨極大壓力，承受壓力的還有教育、醫療等行業。原來戶籍室只有一個工作人員，現在臨時抽調了5個人，仍然忙不過來。長期下去，僅這個工作量就難以承受。
記者問他這個政策能否長久，他想了想認真地説：很難説。
記者在附近的一所學校門前隨機採訪了一位教師，她認為戶籍改革會阻礙本地教育事業的發展。她説：原來可以向外地學生收借讀費，這雖然有些不公平，客觀上卻幫助了本地教育事業，學校的硬體設施得到改善，師資力量也大大增強。這些將長期地推動本地經濟的發展。現在，這個基礎會遭到削弱。
■北京的“門檻”要高許多
據報道，北京早已有十多個小城鎮在搞戶籍改革試點。昌平區北七家鎮是北京市第二批試點小城鎮之一。日前記者來到這裡，該鎮小城鎮辦公室的夏建偉主任介紹：1997年7月，北京市政府就頒發了《北京市郊區小城鎮建設試點城鎮戶籍管理試行辦法》（41號文件），10月又頒發了這個試行辦法的《實施細則》（74號文件），規定在試點小城鎮投資辦實業的外地人可以申請登記城鎮常住戶口。投資的數額為25萬元至50萬元不等。
北七家鎮1999年3月被批准試點，2000年開始試行戶籍改革。夏主任説，具體做法是：在小城鎮起步區內購買一套兩居室以上的住房，並投資50萬元在本鎮註冊公司，可以申請一家4口的戶口。如超過4口，每超過1人需追加30%的投資。但2001年昌平區發出文件，改註冊公司為貨幣投資。因為區裏本要求落戶的外地人每年為本地創利稅2萬元，卻發現一些人拿到戶口後，並不去經營公司，再也找不到人。於是改為將50萬元投資交政府經營，5年後退還本金，但按74號文件的規定，每人要有投資額4%的資金用於建設小城鎮基礎設施，不予退還。
夏主任説，即使具備了上述條件，也並不是可以無限制地申報戶口，要視市公安局下達的指標而定。目前每年約給鎮上200個戶口指標。而且按此條件辦理的戶口為“小城鎮戶口”，5年內不能遷移到本市其他地區。
夏主任介紹，即便受到這樣苛刻的條件限制，戶口指標仍然“供不應求”，今年下半年的指標早已“滿員”上報。但夏主任不無遺憾地説，辦理戶口的外地人幾乎全是為了子女可以在北京上學，參加高考，平時基本上不住在鎮裏，很難見到人。
記者在北亞花園小區見到一位已落戶的外地人。令人吃驚的是，這位先生聲稱他辦戶口的動機純粹是為了賭氣。他説，他大學畢業分到北京，1989年因為“超生”，又寫檢討又挨處分，還要登出戶口，於是他賭氣回了老家。第二年他就來了個“回馬槍”，到北京搞房地産，如今他運作、交付使用的房屋已達60萬平方米。他在北京有房有車，孩子在景山學校上學，戶口完全無關緊要，“將來我孩子不能在北京上大學，可以到國外去上。”但他就為賭當年那口氣，花錢辦了北京戶口。這位先生還認為，北京的戶籍改革會很快，現在搞試點，兩三年就會完全放開。因為“入世”以後，跨國公司會來爭奪人才。
■專家觀點：
戶籍制度不是“廢止”的問題
帶著採訪中了解到的情況和人們的種種看法、心態，記者採訪了中國人民公安大學治安係學者伍先江。
問：10月1日全國小城鎮開始戶籍改革，為什麼選擇從小城鎮開始改革？以後能把大城市的戶籍也放開嗎？
伍先江：這是由於戶籍制度改革的漸進性和步驟性。10月1日小城鎮全部放開，這是在全國做了好幾年的試點以後才放開的。1997年國務院批准公安部《小城鎮戶籍制度的試點方案》後，開始試點，今年才全面推開。
先説我國的戶籍制度。按1954年《憲法》規定，公民遷移自由。1958年以後由於農民大量擁進城市，而城市的基礎設施無法接納這麼多人，於是《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，後來的政策基本是限制農民進城，壓縮城市人口。當時我國的總人口大約6億，而資本積累水準非常低。為了實行工業化的發展戰略，要限制農民進城。還有生活方面的原因，我國1955年開始實行糧油統購統銷制，就是戶糧掛鉤。其實糧油制不是戶籍制的一個方
面，但在“短缺經濟”時代，要限制城市人口，拿不到糧食指標，在城市生活就失去了基礎。
到1977年，為規範戶口遷移制度，公安部發佈了一個戶口遷移規定。這個規定第一次提出了“商品糧”和“農轉非”的概念，並明確提出限制“農轉非”。1978年以後，隨著改革開放的進行，我國戶籍政策有了一些調整。
這些調整一是“開口子”。改革開放後發生了巨大的變化。比如農村改革，人民公社制度的結束，農民聯産承包，生産力提高，於是很多剩餘勞動力出現了。另一方面就是城市也開始改革，很多行業需要勞動力。這兩方面的作用力使城鄉勞動力開始大流動。1984年中央出臺政策，允許農民自理口糧，到集鎮落戶。這基本沿襲了戶糧掛鉤的政策，但實際上在法律上認可了農民可以進城。1992年開始建立市場經濟體制，為建立公平競爭的勞動力市
場，正式提出改革小城鎮戶籍制度。當時還有一個原因是糧食制度的改革，1992年以後基本就取消了糧票，這説明我們的糧食夠吃了，不再成為戶籍制度改革的障礙了。
剛開始改革是允許博士以上、副教授以上、處級以上可以夫妻投靠，或是艱苦行業，以戶口遷移作為解決難題的手段。到現在已經放寬到中級職稱、碩士都可以。
第二是分步驟，這麼大的國家，這麼多人口，不能一下子放開，只能逐步試點。從長遠來看要實行人口的遷移自由，但這要一步一步地走，有步驟地改革可以保證改革的穩妥。
第三個特點是非福利化。在計劃經濟時代，糧食與戶口掛鉤。現在不挂了，但還有許多東西掛鉤，比如就業、上學。現在北京也不要求應聘者有北京戶口了，當然用人單位能否解決戶口是另一個問題，北京的情況要特殊得多。但研究戶籍的人都認為，這並不是戶籍制度本身的問題，而是其他很多社會經濟政策與戶籍制度掛鉤，社會保障制度也與戶口掛鉤。所有這些方面都造成戶口的福利色彩太強，這會造成很大阻力，使戶籍放開很難。這有賴於社會經濟制度改革到位。
在我國廣大農村地區，小城鎮起到了很重要的政治、經濟、文化中心的作用，而且小城鎮在我國城市化的進程中有它的優勢。因為我國人口眾多，如果把大城市全都放開，農民都會涌去大城市。西方一些國家城市化水準高，但城市人口卻比我們少得多。他們幾十萬人口就是大城市，我們50萬才算中等城市，千萬人以上的超大城市好幾個。從規模上來説，我們的大城市不可能吸納更多的人口。而我們有兩萬多個小城鎮，如果能吸納一些人口，讓有
條件的小城鎮發展為中等或大城市，這是城市數量的增加，而不是把大城市擠得越來越滿。這是符合我國城市化發展戰略的。
從社會穩定的角度來講，大城市如果完全放開，會出現“大城市病”。現在很多第三世界國家都有這樣的現象，城市裏有很多無業人的貧民窟，造成許多犯罪問題、環境問題。我們到目前為止還沒有大規模地出現這些問題，跟現行制度有關。小城鎮的發展可截流人口，對社會穩定有“減震器”的作用。
問：從長期來看，我國一些超大城市有無可能放開？
伍先江：以石家莊為例吧。石家莊的改革引起了很多爭議。1998年公安部開始大中城市的戶口改革試點，具體方針與現在的小城鎮改革有很多相似的地方，條件是買房、投資。石家莊並不是第一個放開的城市，從它本身來講，它的方針無可厚非，他們認為自己現在是“小城市、大農村”。經濟要發展，要形成有一定規模的城市。但它的政策比公安部的試點走得遠。我覺得這樣會帶來一些問題，有些人不符合條件也會辦下來，有可能步子太快。
石家莊的人口已經200多萬。這有待於進一步地觀察。從全國來説不能一刀切地推行這個政策，因為到目前為止，我國解決這個問題的條件還不成熟。最主要的是，戶口的福利色彩還很濃，政府有很多財政支援。比如社會保障，石家莊能否承受這麼大的社會保障？這是個很重要的問題。社會保障的改革還沒到位，還沒有按市場經濟的方式來運作。
問：據説對直轄市要控制得嚴一些？
伍先江：我們的四個直轄市都比其他城市大得多，北京城區的人口就有800多萬，上海有1000萬左右。直轄市即使放開，也會有所區別，至少北京會有所區別。為防止“大城市病”的發生也得有所區別，因為它是首都。而且北京對高級人才的政策早已到位，擁有的高級人才已不成問題。像石家莊那樣只要連續居住兩年就有資格，我覺得這個步子太快。我們目前的條件還沒有達到像西方國家一樣，可以完全自由遷移。
問：這就引出了一個重大的問題：從中國13億人口這個基數來看，有沒有可能把戶籍制度完全廢止？
伍先江：我感覺談話中一直有一個不恰當的詞，戶籍制度不是“廢止”的問題。我們用的詞不應該是“戶籍制度”，而應該是“戶口遷移制度”。戶籍制度能否廢止是另外一個問題，先説“戶口遷移制度”，能不能完全自由地流動。我國今後發展的方向，肯定是實現自由遷移，這個目標是隨我們經濟發展的大目標確定的。市場經濟體制要求勞動力的自由流動，達到合理配置。對個人也是公平的。這個大方向沒有疑問，但什麼時候能實現？這是
個經濟發展、改革政策到位的問題，現在不能馬上實現，因為可能帶來一系列社會問題。兩個主要條件——固定住所和穩定的職業或收入——我覺得是改革的一個方向。最終可能達到：依據居住地來登記戶口，而不是現在的遷移審批制；依據職業來進行農業人口還是非農業人口的統計，但僅僅具有統計意義。這是長遠目標。
《北京青年報》 2001年9月28日
