落戶北京比移民美國還難

    記者（中國經營報）：對我們大多數人來説，戶口一直是個比較沉重的話題，我們的親人、朋友，或許包括我們自己，都曾經被這個問題困擾。前幾天，我的一個妻子戶口在外地的朋友還跟我説，他比較了一下，把戶口遷到北京來比遷到美國還要難？比如跟一個美國人結婚很快就可以移民過去，可跟北京人結婚後想把戶口遷到北京恐怕希望就很渺茫。

    王太元（中國人民公安大學治安係副教授）：確實如此。目前我們的遷移選擇有四種，第一是計劃遷徙，第二是調動遷徙，第三是安置遷徙，第四是投親遷徙。在這四種遷徙選擇中最簡單的是計劃遷徙，只要納入國家計劃範圍就可以了。最難的可能就是投親。假定一個北京人和一個外地人結婚，他要讓配偶在北京落戶口，手續之複雜、時間之長、難度之大是足以令人望而卻步的。如果不走特殊渠道，按照正常的投親遷徙的手續去辦，就麻煩了，按照現在的情況，可能要等十幾年、幾十年。因此，雖然從經濟學上考慮，我們這個戶籍制度從整體上一下子取消和徹底改變是不可能的，但並不是説這個東西從現實角度講就是對的，必須承認有很多不合理的地方。

    另外，為什麼我們感覺移民到美國比到北京還容易，我認為主要是從辦事的法定程式上講是容易的。因為人家是有法律依據的，而我們沒有法律，完全是靠內部的政策調控。可喜的是，現在的改革，已經開始關注人情，1998年戶籍制度改革，第一項就是小孩隨父隨母自願，第二項是加快夫妻投靠，第三項是加快老人投靠，第四項是允許買房、投資移民。這就改變了我們以前遷徙審批的選擇價值取向。首先考慮的不是計劃，而是考慮居民需要，四項改革三項都是圍繞投親的。

    記者：但是至今北京還沒有執行這個政策。

    王太元：北京有特殊性，可以暫時不執行，但是不能永遠不執行，特別是關於第一項，公安部明確指出是不能排除的，要無條件執行的。北京至今沒有執行，一個重要原因是這只是一個通知，不是行政法規。但是就國家而言，至少現在已經把居民的需要作為首要考慮的問題了。

    戶籍制度的背後是巨大的利益差別

    記者：城市，特別是像北京、上海這樣的超級大城市的戶籍吸引力最重要的是它背後的利益，比如就業、補貼、社會保障等，政府可不可以對所有新增人口不再承擔這些，而完全採取市場化的個人就業模式和個人收繳社會保障金的辦法放開戶籍。

    王太元：如果戶籍背後這最關鍵的幾項都不存在了，那麼戶籍的含金量也就微乎其微了。設想政府出臺一個法律，任何想到城市來的人簽一個條約，國家不承擔任何東西，我估計戶口的吸引力一下子會下降三分之二。但在操作上來看，尚不具備實施的可行性，因為一個戶籍問題涉及很多經濟、社會問題。至少目前北京市政府不能這樣，有些問題是目前回避不了的，比如在登記失業率的時候，失業率的增加是政府難以承受的，再一個比較現實的問題，流動人口的就業競爭力要優於當地失業人群，如果把這兩類人放到一起平等競爭，那失業人群就更慘了。如果我是領導，我也會先考慮現有人口的就業問題，把外來人口問題先向後拖一拖。

    記者：但這種附著在戶口上的利益差別構成了我們國家這種二元戶籍結構，並在事實上是造成了城鄉之間的不平等，戶籍變成了身份、地位的象徵。

    王太元：是這樣，城鄉差別的確是有的，而且不僅是城鄉這兩者的差別，比如1988年有一個統計，整個上海市從郊區的農民到市中心的市民可分為八個等級，每一個等級平均差50塊錢左右的補貼，就是説市中心的市民如果每年享受400塊錢補貼，郊區農民一分錢也沒有。這是直接補貼，如果算上間接補貼就更多了。一直以來對這種現象批評很多，認為工人和農民兩階層所享受的經濟文化待遇截然不同。這是事實，但這又是現階段難以避免的，國家想不承認也不行。再就是教育不平等，最大問題是錄取制，全國統一齣題，統一錄取，但現實情況則恰恰相反，這也是不公平。現在，很多人想方設法把戶口轉入大城市，一個重要原因便是子女教育問題。

    任波（《財經》雜誌記者）：現行戶籍制度關聯不同層次的利益主體，對誰的好處大一點？

    王太元：首先是公務人員與公職、公務相關的單位的人，其次是本地居民，再次是外地進來的儘管沒有戶口，但是工作找到了，錢也掙到了的人。至今，這個層次還是存在，但是我們現在政策的目的是逐漸把這個層次抹平，逐漸平衡起來，把戶籍制度利益差逐漸縮小。

    短缺經濟沒有結束

    記者：這種二元結構的戶籍制度已經成為人們批評的焦點，有沒有可能在短時間內解決這一矛盾？

    王太元：要搞清楚現行戶籍制度並探討改革我想應該有三個前提，第一、對現狀的準確把握，即今天這種局面究竟是怎樣形成的？第二、未來應該努力的方向是什麼？第三、未來所採取的改革方案的可行性有多大？

    我的看法是，現行的戶籍制度是中國短缺經濟和計劃經濟作用的結果。短缺經濟是第一大原因，在短缺經濟時期，中國走的是高就業、低工資、低福利的路，高就業是第一大前提，城市的錢就這麼多，首先解決現有城市人口的問題，然後再考慮外來人口的問題。我國最早對人口遷徙的控制始於1953年7月份，中央政務院發佈《關於制止農民盲目流入城市的緊急通知》，沿用至今的“盲流”一詞就是那時提出來的。

    第二是計劃經濟，從1955年開始，我們實行是統購統銷，這是我們整個計劃經濟的基石，工業産品和90％的農業産品由政府收購，然後再在城鄉之間調劑，這裡面是政府當商人，物價由政府根據需要制訂，依據是既保障城市人口生活穩步增長，又保證農民生活穩步增長。

    第三是在特定的時期，很多事情一旦經濟上沒有辦法解決，就用政治手段來解決。比如説從五十年代開始到六十年代的上山下鄉高潮，當時以為農村有資源，知青下鄉又可以接受再教育，就把知青趕到農村，但是實際上，農村的資源也匱乏，農民也不歡迎。

    改革開放以後，經過十五年左右的發展，經濟從短缺變成了過剩，計劃經濟不搞了。但是，上述問題是不是完全不存在了？沒有。比如短缺經濟，我們看到的産品過剩，是不是完全徹底地過剩呢？遠遠沒有。比如説教育資源過剩了嗎？小孩擇校讀書為什麼要收高價？事實上，短缺經濟在很多領域，尤其是在國民經濟再分配領域還特別明顯。所以，短缺經濟並沒有完全過去，只是在一部分領域短缺，在一部分領域過剩而已。這時，這種短缺還要由政府補貼，不管是明補、暗補，還是微觀補或宏觀補，反正都在補。這就是説短缺經濟並沒有過去，補貼並沒有結束。在這個情況下要取消戶口的限制是不現實的，因為經濟上是沒有辦法解決這個問題，不平等是不平等，這個不平等是歷史造成的。所以現在有專家説中國城市現行戶籍制度廢止一定具備兩個條件，第一個是國家完全取消對城市和城市居民的補貼，第二個是要實現不同區域的均衡發展。

    任波：那麼是不是現在存在的這些問題，都是沒有辦法解決的？

    王太元：未必。有些地方解決了，有些地方沒有解決。當然，這裡面有各地政府各自考慮問題不一樣、情況不一樣的原因；同時，有些領導開放一些，而有些領導確實保守一些。從管理部門來看，應當説現在公安部對戶籍制度的改革方向是明確的，主要採用經濟手段，這也是世界上比較通行的做法。這個經濟手段的運作方式，第一是就業，第二是住房，第三是教育。有人就提出過，把這三個指標規劃起來，按照一定標準給予辦理城市戶口，以北京為例，比如連續若干年在一個城市擁有固定工作、穩定收入的人或者如果自己有錢，進城後買了房的人，就可以考慮解決戶口問題；相反，如果一點錢都沒有，希望憑藉戶口的辦法解決小孩的上學，配偶的就業，解決自己的住房，那事情就麻煩了，北京市解決不了，那都得要錢。

    戶籍控制能限制人口流動嗎？

    任波：如你所説，戶籍制度跟短缺經濟是聯繫在一起的，到現在好多短缺問題還沒有根本解決，所以現行的戶籍制度可能有合理性在裏面，比如在一定程度上限制了過度遷徙。只是現在這種限制的功能有沒有起到作用呢？比如現在北京好多人沒有本地戶口也在這裡生活著。

    王太元：確實是在一定程度上起到了限制人口的過度遷徙的作用的。現在如果對北京市的外來人口做一個收入統計或者是享受統計的話，可以看到，一部分人在北京生活無障礙，或者説是可以自由流動的人，在北京的300萬暫住人口裏面，所佔比例不超過30％。在北京工作的人如果沒有本地戶口，就得比有北京戶口的人付出更大的代價，獲得更多的收入才能得到與北京人同樣的或更好的生活。因為沒有北京戶口就享受不到本地人享有的各種福利和補貼，個人只能自己為自己創造同樣的福利和補貼，這樣生活成本就高了。因此，那些生存能力較差的打工仔，根本不可能做到這樣，也就享受不到一般市民的待遇。北京去年每人平均收入8520元，而那些打工仔的每人平均收入能達到8520元的有幾個？對這些低收入的打工仔，北京市政府是沒有付出代價的，否則，就得把北京市民的生活水準降低下來。這是行不通的，所以北京市就不可能承認這些打工仔。在全國的範圍內都是這樣。這樣就把很大一部分想進入大城市的外來人口給控制住。

    記者：最初戶籍制度跟短缺經濟聯繫，慢慢又聯繫上了比如住房制度、人事勞動制度、社會福利制度等等，然後形成一個龐大的制度體系，最終希望通過它來比較有效地限制人口的過度遷徙。可到最後人們對戶籍制度反映越來越大，也就是説因為它在這個層面上很大程度上限制了人才的流動，負作用是不是相當大？而在另一個方面又不一定能夠限制人口的流動，像民工潮，這種負面作用也不小。

    王太元：我們研究負面的角度比較廣闊。一般認為，這個遷徙控制制度造成了一系列的難題，第一個是流動人口的問題。我們國家每天有上億人口在流動著，如果允許在一段時間以後定居就會少一些。假如規定一個人在北京工作若干年，工資收入在一個什麼水準上，就允許在北京定居，那相當一部分人就不再是流動人口。現在政府管理流動人口，第一個辦法就是要收錢，而流動人口躲避政府管理，第一個原因是躲避交錢，如果有這麼一套政策，我想就沒有人會躲，而且會積極主動報戶口。連續居住多少年以上憑誰來證明，憑居住證件來證明，想成為北京人，從來北京的第一天起就不會用非法的方式生活。這樣，會大大降低流動人口犯罪所帶來的一系列社會問題。

    關於人才方面，我是反對用戶籍來限制它的流動的，曾經有人提出過一旦戶籍放開，人才流失對西部、對落後地區的影響問題。我不太贊成這個説法，為了不讓西部的人才流失，限制人口遷徙，理論上是在用制度的浪費換取技術的節省。實際上西部的人才問題靠政策是絕對解決不了的。我們可以調查一下，從1980年到2000年，西部的大學生有多少？現在留在西部五年以上的大學生還有多少？這裡的問題首先是西部地區不重用人才，對人才排斥。舉一個例子，西部當地一個初中生做了十年的警察後當上一個派出所所長，他會覺得混得很不錯，一個大學本科生回來兩年後就應該被提拔為所長，這時，這個初中生會非常生氣，為了不讓本科生兩年提所長，他乾脆一天到晚整這個本科生，使這個本科生出錯，於是大家就都説這個本科生沒有本事，成了文化程度越高，素質越低，也就不會在短時間提拔為所長。如果這樣做，有高級人才也會被排斥走。所以，為了保護人才，我們更應該在政策上允許、鼓勵人才流動。

    在實際操作中，我們近二十年的戶口改革最主要就是從放寬人才、促進流通開始的，但做得還不夠，從1983年國務院關於科技人員合理流動的制度以來，到1993年有四十多萬人申請合理流動，最後有四萬多人實現了合理流動，只佔總數的9．8％。人才問題的解決思路不能用計劃經濟的辦法，因為人才不是一個近期的直接的經濟行為，是一個潛在的遠期的經濟行為。解決這個問題只能用競爭方式，人才往高處走是正常的，不讓人才流動，才叫人才流失。所以人才流動我們還是盡可能遵守市場經濟規律。西部需要人才，就拿高工資、好的工作環境和事業吸引人才。

    戶籍鴻溝何日消彌？

    任波：這兩年説戶籍制度改革比較多，但是我注意到從戶籍在我們國家形成二元分割結構開始到現在，戶籍改革從來沒有被單獨拿出來説，都是跟在其他制度後面。現在認識到城鎮化和工業化步調不一致了，所以才真正提出來要改這個二元結構了。

    王太元：到目前為止戶口的改革有兩個特點，第一是沒有單獨出來過，只是以其他改革配套措施的面目出來。第二是與戶籍相關的改革到目前為止不是民間推動的，而是政府主導的行為。1988年我預計中國二十年能實現遷徙自由，現在看全國範圍之內差不多，但是在北京、上海這種城市就需要三十年了，2018年差不多。

    另外，改變城鄉二元結構絕不等於就是在形式上改變戶口性質，而是在內容上，改變二元結構的差別，消彌鴻溝。城鄉差別是生産力水準決定的。生産力水準低，城鄉差別就會存在。比如説我們全國城市人口享有很多優惠的條件，城市人口就業有保障、教育有保障、醫療有保障，其他還可能有保障。農村什麼都沒有，農村富裕起來，這些就會解決，那時城鄉差別不大，在哪個地方都會無所謂了，同時，城市化進程的壓力也就削減了。所以這也是遷徙自由為什麼能夠實現的依據——現在的各項改革把城鄉差別正在逐步縮小。

    任波：戶籍改革的相關方面的要求或者説期望都不太一致，比如説政府現在當前的階段性目標想的是城鎮化，地方政府可能想到如何緩解財政壓力，作為群眾可能要求要更多的遷徙自由。這方面有沒有可能統一起來？

    王太元：要求不一致也可以理解。現在在全國範圍內出臺一個總的、統一的法規或制度性的東西，可能還不到時候，但要逐步醞釀這麼一個東西。

    實行戶籍制度本身沒有錯，而且以後還會越來越發達。問題是戶口遷移不能單純用行政控制，要用經濟控制或法律控制。所以，戶口遷移制度要改革，而戶籍制度要改革更加強化，因為戶籍制度本身不僅僅是遷移，還有戶籍制度行政功能，比如身份證等，所以戶籍制度本身不是錯，不是封建的，也不是等級制度。

    我想，將來的戶口是附屬於勞動、住房等的一個登記認證制度，這一天的到來説快也快，説慢也慢，關鍵是立法，即使不能研討立法能不能拿出一個內部規定，讓各地根據規定搞一個立法。所以從這一點上講，這個事情是急不得也慢不得，説急一個人著急也沒有用，但是説慢，一推就是十年。

    《中國經營報》2001年6月27日