戶籍制度改革是今年以來備受關注的話題之一。從年初開始，我們就在不同場合聽到許多專家、學者探討戶籍制度改革的聲音。從經濟學、社會學到法學、人口學等，他們在各自的領域解剖著戶籍制度。
日前，記者就此採訪了上海社科院社會學所研究員丁水木教授和華東師範大學人口研究所所長丁金宏教授，專家的思考也許能夠給正在實踐中的地方政府一些啟示。
戶籍制度一直被動適應著社會經濟的發展
記者：在我的印象中，50年來，國家關於戶籍管理制度的點滴變化都和當時的經濟發展狀況密切相關。
丁金宏：是的。多年來，我們的戶籍管理制度改革一直是被動地適應著社會經濟的發展。
1958年，《中華人民共和國戶口管理條例》頒布，嚴格劃分出農業戶口和非農業戶口，控制農業人口遷往城市。這是我們後來關於戶籍管理法律條例的基本法律依據。當時出臺這個條例有兩方面的原因，一是穩定社會，二是適應當時供給不足的社會經濟狀態。
“文革”以後，社會面臨新問題———知青回城、農民進城。1977年左右，公安部發佈關於控制戶口遷徙的規定，其中有10條原則，並制定了相當多的細則。比如，農村人口和城市人口結婚，應該在農村務農，子女的戶口也落在農村。不僅如此，從農村到城市、小城市到大城市的戶口遷徙都被嚴格禁止。
20世紀80年代初期，更多的農村人口涌向城市，尋找機會。到1984年，國家頒布相關法規，農民可以進縣城以下的集鎮入戶，附帶的條件是：必須“自理口糧”。
這一政策對農民沒有太大吸引力，因為集鎮能提供的市場機會很小，城市仍然對農民充滿誘惑。在這種情況下，國家又出臺了暫住人口管理辦法，要求城市中的流動人口辦理暫住登記。
1999年，是戶籍制度改革進程中步子邁得最大的一年。這一年，國家出臺有關規定，放寬對幾類人的戶口管理，如知青子女進城、老人隨子女、城鄉通婚人口等。
丁水木：産生於特定歷史背景下的戶籍制度是和計劃經濟配套的。計劃經濟體制下，物和人都以行政性指令來調動，人們改變生存方式的一個機會，就是大學畢業分配，或者到農村去接受再教育。但是，人是有主觀能動性的。在社會發展中，人很容易和固定不變的戶籍制度發生對抗。
記者：對抗的結果就是，流動的商品、流動的市場、流動的人推動了沉重的戶籍制度改革的車輪。
丁水木：這種推動力，不僅來自經濟的力量，還來自人們對平等的追求。20世紀80年代後期，我們社會學所研究的一個重要課題就是：商品經濟發展與戶籍管理。做這個課題前，我正讀著路遙的小説《人生》，高加林一個人的悲劇，正折射著一個社會中某一群體的悲劇。
改革戶籍制度實際是改革其附屬的權利不公
記者：戶籍制度的改革，説得簡單一點，就是還公民遷徙和居住的自由。事實上，1954年我國第一部《憲法》中曾明文規定，公民有自由遷徙和居住的權利。
丁金宏：是的。但是，1958年，全國人大常委會通過並公佈了戶口管理條例，規定：從農村遷往城市，須持有城市勞動機關的錄用證明、學校錄取證明、城市戶口登記機關准予遷入證明中的一種。
記者：顯然，這一變化是有其經濟和社會原因的。
丁金宏：單純從人口管理的角度而言，戶籍制度是一種管理方式。這一制度對外的翻譯就是“家庭登記制度”。問題是，我們的戶籍制度不單單起一種戶籍登記的作用。在戶籍制度背後，有著許多與之相關連的社會福利和權益，這才是這一制度改革的關鍵所在。比如，就業、醫療、住房、物價補貼，以及目前高考招生中存在的地區間差異等等。
丁水木：我們説，城鄉戶口差別存在著價值性、等級性、固定性、繼承性。按理説，戶口不是商品，沒有價格。但是，因為城市戶口背後隱含了許多的福利和權利，所以城鄉戶口之間存在價值差別，這一差別反映到現實供需上，就是價格。“農轉非”要交錢，要收城市建設費，並且因城市規模大小不同，其價格也不同。
記者：現在的“投資戶口”也是如此。
丁金宏：所以，我更願意強調改革戶籍制度背後的權利不公，而不是形式上的戶籍登記。戶籍登記仍是可行的一種國家獲取人口管理資訊的辦法。
社會保障制度的建立和完善是最好的推進器
記者：人們對現行戶籍制度阻礙社會經濟發展這一點已有共識，但對戶籍制度改革本身仍然存在爭議。怎麼改，如何掌握分寸，改革配套措施能否跟上，這些都是問題。
丁金宏：積弊多年，一動必然牽涉社會方方面面。改革的最大風險，來自多年社會二元結構所形成的城鄉之間巨大的經濟落差。戶籍制度好比一個堤壩，橫亙在城鄉之間，一邊是平靜的盆地，一邊是高高懸著的來勢洶洶的潮水。不引流，堤壩的壓力可想而之。引流，又不能一下子放開。
丁水木：靠什麼來引流？政策的循序漸進是一個方面，現在試行的人才引進———“知識戶口”、購房入戶———“投資戶口”，以及一些地區放開小城鎮戶口等，都是國家在戶籍制度改革上的探索。另一個方面，是社會保障制度的建立和完善。這裡所説的社會保障制度是個大概念，包括農村社會保障制度。
記者：現在城鎮社會保障制度還在摸索當中，農村社會保障制度建立可能更是困難重重。
丁水木：困難是有，但這一步必須走。只有在這個基礎上，我們才能實現人口的自由流動。城鄉之間不可能絕對沒有差距，但在社會基本保障和社會權利上的差距應該逐步縮小。這樣，我們才能有一個人口自由流動的平臺。
丁金宏：還有個觀念改變問題。戶籍制度改革肯定會給城市帶來一定衝擊，社會問題的增多，就業競爭的壓力加大，城市的急劇膨脹等。這些問題我們無可回避，但不能因為擔心犯罪的增加，而否定居民的基本權利。我們所要做的是，如何把這些問題減到最少。比如就業問題，一些城市就業機會多，流動人口相對也多，對這些城市，政府可以採取一些政策上的調節。
丁水木：這其實也考驗城市管理是以行政控制、還是以經濟杠桿來調節。用強制的控制手段來加強城市管理，不是科學的辦法。在上海，早些年蘇州河岸一些橋洞裏，總有些農村流動人口非法搭建的小棚子。以前總是採取遣返的措施，強制送回戶口所在地。第二年，又來了，還在老地方，搭上同樣的小棚子。
記者：好像很多專家的專業研究方向都不是戶籍制度，但在各自的研究領域裏都接觸到這一問題。
丁金宏：這正從另一個側面説明，在我們的社會經濟發展中，戶籍制度改革已不可回避。但是，它牽扯麵廣，需要社會各方面的共同關注。
《人民日報 . 華東新聞》 (2001年08月10日第一版)
