“拆一換一”的破舊片區改造，告別以往的拆遷政策，“原拆原建”讓居民原地住新居

記者 朱旭東

任港路新村的一些老住戶曾經盼星星盼月亮一樣，盼望著成為坐擁幾套房的“拆二代”，但在南通“城市更新”模式下，他們只能“拆一換一”，區別在於，將來的新房還在原來的片區。

作為全國較早試水的老舊小區更新項目，江蘇省南通市按照“居民自願、政府主導、市場運作、資金平衡”的原則，對任港路新村破舊片區啟動“原址拆建、居民回遷”的“城市更新”。

“城市更新”是老舊小區改造工作中的新課題，剛開始遭到部分群眾的誤解和抵觸，他們最大的疑惑是，“為什麼不是以往的拆遷安置？”

正因有別於一般的老舊小區改造，有別於以往的拆遷安置，南通的“城市更新”顯得步履艱難、一波三折。

被遺忘的角落

任港路地處南通主城崇川區的中心地段，這裡曾是當地著名的工業集中區。任港路新村，始建於上世紀60年代，是南通最早建設的居民小區之一，先後建成44幢住宅樓和少量平房，共有1517戶居民。房屋面積普遍偏小，最小的不足20平方米，大部分住房只有50多平方米。

經過半個多世紀，任港路新村的許多房屋墻體開裂、破損嚴重，室內漏雨發黴屢見不鮮，危房比例很高。小區路面積水，下水道堵塞時有發生，且私搭亂建現象嚴重，造成道路擁堵，火災、治安等隱患突出……新村周邊，不少高品質住宅小區相繼拔地而起，林立的高樓映襯下，任港路新村成了“被遺忘的角落”。

這幾年，不少居民通過市長信箱等途徑呼籲，希望政府幫助進行小區改造更新，改善他們的居住和生活條件。

“我有8個兄弟姐妹，6個都住上了電梯房。期待在我有生之年，能告別這座老舊房屋，住上電梯直達的新樓房。”居民龔誠已經是81歲高齡，在任港路新村住了大半輩子的頂樓，如果不搬遷或住上新房，他每天只能靠雙腿爬樓。

居民鮑炎慶也是苦不堪言，“小區到處都堵，只能騎自行車進出小區，消防車、救護車等根本開不進來。”有些房子，四戶人家共用一個衛生間，家中連煤氣都沒法接進來。

69歲的余允祥家住底樓，30年前搭了點違建，也算有了“門面房”，可以對外出租補貼家用，但他同樣期盼“城市更新”：“我原來住的房子，下水道的鑄管都生銹了。我曾經也想改造，但樓上住戶不同意。光憑自己的力量，是沒辦法實現的。”

“這個小區的破舊程度，不是小修小補就能滿足百姓舒適宜居的生活需求的。”任港街道大慶社區黨委書記王紅燕説，任港路新村的一些建築已成危房，不具備“小修小補”的條件。

去年上半年，崇川區在“居民自願、政府主導”的前提下啟動任港路新村的“城市更新”。當地採取“原址拆建，居民回遷”的方式，確保原住戶不離故土，將來不僅能住上高品質的商品房，而且依然能享受城市中心的商業、學區、交通等生活便利，熟悉的老鄰居、老朋友，還能像以往那樣守望相助。

沉湎于“拆遷”舊政

部分居民剛開始並沒有接受“城市更新”的理念，依然沉湎于“拆遷”並渴望成為“拆二代”。去年啟動“城市更新”簽約以來，工作組就遭遇部分居民的誤解甚至抵觸。

志願者王明説，剛開始大部分居民們不是不想參與更新，只是各有各的難處：有的因為經濟比較困難、擔心“換”不起；有的住戶年事已高，覺得搬家麻煩；有的房子産權歸幾個兄弟姐妹共有，情況特殊……“最重要的是，少數居民對政策理解不夠，沒有了解破舊片區更新與拆遷之間的區別。”

“我當初就認為是拆遷。以往拆遷都是拆一換二甚至拆一換三的，現在怎麼可能是拆一換一呢？這不明擺著欺負人嗎？”59歲的淩展新最初因此極力反對，並專門建立了“反對者微信群”，入群居民三四百人，經常在一起發牢騷、唱反調，給“城市更新”帶來極大阻力。經歷三輪意見徵詢，居民的同意率還是達不到95%。

去年7月13日，南通市主城區破舊片區“城市更新”指揮部貼出公告，“任港路新村‘城市更新’第三輪徵詢意見工作已于2020年7月10日下午5點30分結束，同意率未達到95%。根據規定，停止任港路新村‘城市更新’項目實施……”

這則公告讓那些同意“城市更新”方案的居民坐不住了，他們聯名“請願”，推動政府重新啟動。淩展新等人則從蘇州、上海請來兩家房地産開發商，希望他們看中這片地塊，共同參與開發。但兩家開發商到現場一看，覺得根本無利可圖，都打道回府了。

全資國有的南通市城市更新建設有限公司最終“接盤”。公司董事長張志泳説，任港路片區用地面積只有9萬平方米，在原址需要建成高層住宅22幢，建成後各類套型不到2000套，首先要滿足原居民1517戶的入住需求，以及原居民直系親屬的購房需求，面向社會銷售的房源所剩無幾，“社會開發商如果想盈利，要麼降低品質，要麼提高房屋容積率，但這個項目沒有盈利空間。目前測算，我們也是略虧的。”

崇川區任港街道黨工委書記高峰解釋説，新小區的樓間距要滿足住戶享有充足的陽光，有整潔的綠化，舒適的社交、活動戶外空間。此外，項目還將配備社區服務站，衛生、文化、體育、養老及配套商業等功能設施。如果是純商業公司接手開發，利潤空間非常有限，甚至沒有。

明白“‘城市更新’不是商業地産開發，也不同於拆遷安置”之後，淩展新等部分反對者，轉身成了志願者，積極配合工作組做好其他居民的思想工作。

淩展新的“反水”，讓其他一些反對者變得很不適應，覺得他是“叛徒”。無奈之下，淩展新只能把自己在任港路新村的房子賣了，變成不涉及切身利益的純粹的“志願者”。

“説實在話，全國各地有大量過了50年的危房，如果都按照以前的拆遷政策，國家財政肯定吃不消。”淩展新説，實施“城市更新”，住戶不用搬遷到城市邊緣，還是遷入原址，還在城市中心。即使房屋面積不變，新房的價格也幾乎是翻倍的，原來的住戶肯定是受益的，“更別説，新房子的産權重新變更為70年。”

張志泳對此解釋説，70年産權並不是指房屋的使用年限，而是指房屋所佔土地的使用年限。

“本項目是由城市更新公司作為開發商對地塊重新進行建設開發，土地的取得是按照招拍挂流程取得的，取得後需要簽訂土地使用權出讓合同，依照競拍成交價支付土地使用權出讓金，相當於重新購買了土地使用權。依據這樣的流程，住宅部分的土地使用權重新變為70年是合法合規的。”張志泳説。

設計各種“工具包”

“到底是想賺錢？還是為讓百姓過上好日子？答案肯定是後者。”南通市委常委、崇川區委書記劉浩説，“我們為民辦實事的出發點是好的，擬定的更新政策是優惠的，把好事做好的根本，在於講透政策、做通工作。”

根據絕大多數居民的呼聲，去年8月，任港路新村更新工作重新啟動，崇川區成立由10位區領導牽頭的10個工作組，區機關部門、街道工作人員、社區幹部等作為工作組成員，分組入戶向居民宣傳住房置換方案、“城市更新”驛站入駐政策、物業費補貼政策等情況。對想改善居住條件的居民，工作組幫他們一起想辦法，對家庭貧困的，則幫助他們算賬如何才能既少花錢又能改善居住條件。所有工作組成員在“上崗前”都經過培訓，吃透一系列政策以及專門設計的各種配套“工具包”。

“其實，改造政策還是挺不錯的。”居民施海濤承認，老百姓的後顧之憂，政府都一一想出了解決辦法。比如，舊房所有權人可自願選擇貨幣結算或産權置換。選擇原地置換的舊房所有權人，舊房套內建築面積對應新房建築面積部分，無須支付新舊差價款；新房層次費按實結算。新房超過等套內建築面積部分按16000元/㎡，結合新房層次費按實結算。在房源允許的情況下，舊房所有權人希望跨套型置換，對新房靠套型以外的建築面積部分，無論以後實際銷售時房價如何自然增長，仍然按不超過25000元/㎡結合新房層次費結算。如果房價降了，按實際銷售價結算。在規定時間內簽訂協議的，跨套型購置新房超出原有住房面積的，可享受10㎡的21000元/㎡的優惠價。此外，針對原地置換且未跨套型的住戶，符合條件的還可以享受共有産權政策。居民還可選擇簡裝交房或毛坯交房，選擇毛坯房的可根據套內面積拿到300元/㎡的裝修補貼。

對於少數困難群眾，工作組同樣努力想辦法提供解決方案。

74歲的曹連英，每月退休金只有1300元，體弱多病的她，每天要吃4種藥，生活很是拮據。她原來在任港路新村擔任保潔，擔心搬遷後失去這份工作，生活更加沒有保障，因而遲遲不願簽字。工作組幫她在城市驛站安排一份保潔工作，每月收入1200元。“我原來擔心丟了工作，擔心沒有過渡房，擔心沒錢換新房，所以不想簽約……現在，沒問題了。”她的老房子原來只有58.5平方米，她想換成70平方米的，因為想給兒子留一套“像樣的房子”。只要能改善居住條件，她還能從親戚朋友那裏借到10萬元。

崇川區根據不同需求設計工具包。如設計面積不等的10種戶型，滿足不同居民的需求(套型如此繁雜，也是社會開發商不願接手的一個重要原因)；保證居民原有住房套內面積不變，靠套型面積優惠，跨套型改善面積有封頂價格且低於市場價；探索共有産權、貸款政策、裝修補貼、物業費補貼等措施。

“‘城市更新’驛站”是崇川區的創新之舉。為照顧生活困難的特殊群體，開發公司在任港路新村附近建成400多套臨時過渡房，每戶均配備煤氣、自來水、網路、有線電視以及衛生潔具、電熱水器等，驛站內還配套超市、社區管理、快遞用房等便民生活設施，確保過渡群眾生活無憂。

以真心換信任

任港路新村所在的大慶社區黨委書記王紅燕，親歷了任港路新村“城市更新”項目從起步到小區順利拆除的全過程。

“整個過程的確是一波三折。一段時間裏，一些對政策理解還存在誤區的居民情緒激動地到社區對我們進行指責，甚至拍桌子罵娘。大家也有因為勞累和委屈情緒低落的時候，但房子對居民來説是大事情，我們要理解他們心中的不安。只要我們工作做細了，他們一定會理解政府的惠民初心。”

王紅燕説，不僅是社區幹部，先後還有區、街道等各級300多人的工作隊伍，歷經300多個日日夜夜，聽過難聽的話、進過難進的門、熬過漫長的夜，不辭辛勞地撲到了這個項目上。“他們還要兼顧各自單位的工作，的確非常不容易。”

南通港閘經濟開發區管委會副主任尹先松曾擔任第三攻堅組組長，有一戶居民住在崇川區之外，攻堅組每天堅持到府做工作。

組裏一位女同志最後動情地對住戶説，“伯伯，我把您家的事當成自家的事在做，而且更加用心。我也有老父親，我也有本職工作，但這一個多月我天天來陪您聊天、吃飯、幫忙幹活，都沒時間回去看過老父親……”老人家感動了，當天就簽了字。

尹先松感慨地説：“事實表明，只要我們帶著感情去做工作，百姓終究會支援政府的民心工程的。”

崇川區市場監督管理局副局長任衛軍所在的工作小組，承擔了20戶居民的房屋更新簽約工作。有一戶居民，父親因病去世後留下欠債，母親患有慢性病，兒子還在讀初中。祖孫三代擠在唯一的一套40平方米的房子裏。面對工作組，住戶坦言，的確想通過“城市更新”來增加房屋面積，但是家庭實在困難，三年過渡期租房又是一筆不小的開支，所以遲遲不願意簽字。

了解相關情況後，經多方努力，任衛軍為住戶的母親切實解決了看病問題。針對他們想要擴大居住面積改善居住條件的願望，任衛軍也積極出謀劃策、商定以房換房的方案。感動之下，住戶終於簽字同意。

“部分居民之所以剛開始沒同意，每戶都有具體原因。家家都有一本難念的經，我們能做的就是以真心換信任。”任衛軍説。

問題依然不簡單

在10個工作組和廣大志願者付出艱辛努力獲得95%的居民同意後，崇川區順利啟動入場評估工作。目前，令人期待的新小區已經破土動工，取名“陽光悅城”，規劃建設22幢高層住宅，總面積20萬平方米，衛生、文化、體育等配套設施一應俱全。居民將在3年後全部回遷至任港路新村原址生活。

南通市計劃在主城區陸續啟動其他9個破舊片區改造試點項目，任港路新村的模式，似乎為其他破舊片區的改造打了樣。但是，問題依然不是那麼簡單。

崇川區委書記劉浩説，“城市更新”不同於徵地拆遷，其實施目的是解決老城區居民區配套服務設施缺失，消除消防、安防隱患，改善破舊小區居住條件，提升城市環境，因此在實施中實行的大多是原拆原建。“城市更新”地塊往往面臨居住人群老齡化、經濟能力差、原有建築密度大、戶均面積小、自身及周邊公共配套缺失等情況，實施難度很大。目前，國內針對城市建設項目的法規、政策、規劃、標準等頂層設計都是針對新建建築的，而對於“城市更新”改造並沒有明確規定。各地近年來也在實施中摸索制定一些適合地方的條例，但在具體實施中仍面臨很大困難。

首先，“城市更新”沒有成熟的搬遷、補償、安置標準。劉浩説，徵地拆遷經過二十餘年已形成了一套完善的工作流程和政策，包括強制拆遷手段作為托底措施。“城市更新”由於以居民自願為前提，在實施過程中出現以大多數居民利益綁架改造主體謀取個人利益的現象，因為沒有行政強拆作支撐，掃尾難度很大，急需出臺相關行政法規，確保維護大多數群眾的利益。

其次，存在規劃審批困局。由於“城市更新”處於老城區，在容積率、周邊建築影響上存在很大難度，受周邊地形和既有建築限制，在一些規劃指標上難以滿足規範要求，有的即使滿足規劃硬性條件，也會遇到周邊既有小區居民的強烈反對，群眾工作難度很大。

“這同樣需要強有力的行政法規的支撐和相關部門的支援。”劉浩説，任港路新村改造項目在推進過程中，基本是通過召開“城市更新”指揮部協調會，採取會商機制，進行群策群商，形成“會議紀要”，依據會議紀要來解決更新過程中遇到的難題。

一些基層工作者認為，為順利推進這項工作，首先要吃透現有政策，厘清“城市更新”和舊城改造以及拆遷的概念，避免新的“釘子戶”的産生，避免少數人綁架絕大多數人的利益。

尹先松表示，對於“城市更新”，政策必須講誠信，一把尺子量到底，不讓老實人吃虧，同時要兼顧少數人的利益，給他們尋找出口。比如，對個別不願意就地安置的住戶，崇川區協調他們到相對偏遠地塊換購大戶型，但總價不變。

即便是新生事物，同樣要確保群眾利益不受損害。南通市專門成立全資國有的城市更新建設有限公司，就是區別於一般的商業開發公司，明確告訴社會，“城市更新”不以營利為目的，最多微利甚至可能虧本，虧損部分則由政府兜底。

南通“城市更新”參與者表示，全國各地即將迎來面廣量大的城鎮老舊小區改造，相關部門應該儘快出臺更為詳盡的指導意見。比如，明確哪些住房必須進行“更新”？哪些住房可以進行改造出新？確保基層在推進這項工作過程中，對不同的建築採取不同的措施時，有章可循、有據可依。