何安華

　　財政部、農業部兩部委下發的《關於全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，將農業“三項補貼”合併為農業支援保護補貼，變激勵性補貼為功能性補貼、覆蓋性補貼為環節性補貼。這項改革釋放出支援地力保護和促進糧食適度規模經營的明確信號，對願意種糧的主體是一個利好消息。

　　“三項補貼”的改革，總體上有利於更好發揮農業補貼政策效能，但是對於擁有土地承包權的農戶和流轉土地的新型經營主體來説，在政策導向和補貼方式上都存在明顯的不同。

　　對於擁有土地承包權的種地農民來説，“三項補貼”改革後，補貼政策的作用主要體現在促進地力保護上。《通知》明確用於耕地地力保護的補貼資金，對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民。加強耕地地力保護，給種地農民補貼，這意味著擁有耕地承包權的種地農民也要承擔起地力保護的角色作用，要以綠色生態為導向，採用各種技術措施，自覺提升耕地地力。

　　儘管“三項補貼”改革體現出明顯的保護地力的政策導向，但是也必須看到，實踐中仍然缺少對地力保護有效的考核標準和辦法。補貼發放下去之後，種地農戶不採取地力保護措施，依然按照傳統種糧方式怎麼辦？農戶採取地力保護措施的成本、程度以及效果都可能存在較大差別，用於地力保護的補貼如何體現這種差異性，實現保護得好多補貼，保護得不好少補貼或不補貼？如何真正實現“誰養地補給誰”和“養得好，補得多”，都需要在實踐中進一步探索。如果發給農戶的地力補貼逐步淪為普惠性的“收入型補貼”，則很難起到應有的政策效用。

　　對於新型經營主體來説，《通知》明確重點支援種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會服務組織等，這意味著農業支援保護補貼中促進適度規模經營的資金將主要用於新型經營主體。而在補貼的方式上，更加精準地瞄準了土地流轉和規模經營的新主體。除此之外，《通知》更明確提出鼓勵各地創新支援方式，不鼓勵採取現金直補的方式，重點支援各地健全農業信貸擔保體系。這有利於解決長期以來制約新型經營主體糧食適度規模經營中“融資難、融資貴”的老大難問題，值得期待。

　　同時也應看到，用於支援適度規模經營的補貼在現實中也面臨一些具體問題需要妥善應對。比如，農村耕地經營權流轉、抵押處置等的平臺建設滯後，制約了新型經營主體土地流轉和撬動信貸資本；比如，補貼改革缺少針對新型經營主體地租和勞動力成本佔比過高的有效應對辦法，對促進土地適度規模經營的作用可能不明顯；比如，各地政府在補貼規模標準、補貼依據、補貼對象有了更大的自由裁量權之後如何避免尋租的産生；比如，由於標準方法調整而增加的新的工作量等，這些都需要在實踐中予以充分考慮。

　　總之，要在實踐中針對不同主體，考慮各地情況的差異性，加強組織領導、資金考核和監督考核，把農業支援保護補貼政策這一利好政策的效能發揮好，真正起到加強地力保護和促進適度規模經營的作用。

　　（作者單位：農業部農村經濟研究中心）