一、改革背景

　　黨的十八屆三中全會部署了深化財稅體制改革的重大任務，在完善稅收制度上提出了“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”“穩定稅負、保持現有中央與地方財力格局總體穩定”以及推進相關稅制改革的總體要求。2014年6月30日中央政治局審議通過了財政部提交的《財稅體制改革總體方案》，方案在稅制改革方面進一步提出，在總體思路上堅持“完善立法、穩定稅負、改革稅制”的總體思路，首先實施稅制改革，然後理順中央與地方收入劃分，構建地方稅體系。

　　二、改革內容和思路

　　新一輪財稅體制改革涉及增值稅、消費稅改革、房地産稅、環境保護費改稅、資源稅、個人所得稅等6個稅種，並適當調整中央與地方政府間財政關係。

　　1.推進增值稅改革

　　中央改革思路包括四個方面：一是按照稅收中性原則，建立規範的消費型增值稅制度。二是全面實行營改增，將營改增範圍逐步擴大到生活服務業、建築業、房地産業、金融業等各個領域。“十二五”完成營改增的改革目標，相應廢止營業稅制度。三是清理增值稅優惠政策，結合將不動産納入抵扣範圍，簡並增值稅稅率，將四檔稅率簡併為三檔或兩檔稅率，全面優化增值稅制度。四是落實稅收法定原則，適時完成增值稅立法，提升增值稅的法律級次。

　　2.完善消費稅制度

　　改革思路包括五個方面：一是加強調控，調整範圍。將部分高耗能、高污染産品和部分高檔消費産品或服務納入徵稅範圍，增強消費稅的調控功能。與營改增銜接，將部分高檔服務納入消費稅徵稅範圍，將一些不適合繼續徵收消費稅的應稅産品從徵稅範圍內剔除。二是徵管可控、後移環節。將消費稅由主要集中于生産和進口環節逐步適當向批發或零售環節後移，擴大稅基、均衡稅源，增強消費地政府對消費環境和能力的關注，對批發和零售環節不易徵管的繼續在生産和進口環節徵收。三是合理負擔、優化稅率。對不利於環境保護、社會公平的品目提高稅負，對需要穩定稅負和公平稅負的品目，結合後移徵收環節，適當降低稅率。四是因地制宜、下放稅權。在消費稅立法權歸中央的基礎上，選擇部分具有較強地域特點的品目，賦予省級政府一定的稅政管理權。五是總體設計、分步實施。第一步先調整範圍和稅率，第二步後移環節，將煙酒、成品油分別後移到批發、零售環節，輔以調整部分品目和稅率，相應修改消費稅條例。

　　3.加快資源稅改革

　　改革思路包括五個方面：一是2014年10月起在全國範圍內實施煤炭資源稅從價計徵改革，按2%-10%的稅率從價計徵（具體稅率由各省政府結合試點前稅費負擔水準確定），同時清理煤炭及已實行從價計徵的原油、天然氣相關收費基金。二是2015年起實施其他品目資源稅從價計徵改革，並全面取消礦産資源補償費，清理取消價格調節基金等相關收費基金，理順資源産品稅費關係。三是逐步將資源稅徵收範圍擴展到佔用或開發水流、森林、草原、灘塗等自然生態空間。四是海洋石油資源稅收入歸中央，其他資源稅作為省級收入。五是適時啟動資源稅立法工作。

　　4.建立環境保護稅制度

　　改革思路包括四個方面：一是通過實施費改稅將現行排污費改為環境保護稅，由全國人大立法後開徵。二是按照現行排污費收費項目設置稅目，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等，擇機對二氧化碳排放徵收環境保護稅。三是將排放量作為主要計稅依據。綜合考慮現行排污費收費標準、實際治理成本、環境損害成本和收費實際情況等因素設置稅率，提高徵收標準。合理設置稅收優惠。四是對徵稅的污染物不再徵收排污費，原由排污費安排的支出通過財政預算安排。

　　5.加快房地産稅立法並適時推進改革

　　中央改革思路包括四個方面：一是加快推進房地産稅立法，統籌考慮稅收與收費等因素，合理設置房地産建設、交易和保有環節的稅負水準，在保障基本居住需求的基礎上，將城鄉個人住房及工商業房地産全部納入徵稅範圍，按房地産評估價值確定計稅依據。二是對個人住房實行幅度比例稅率，並授權省級政府在幅度內確定本地區適用稅率。實行納稅人自行申報、稅務部門核實徵收的徵管模式；對工商業房地産按評估值徵收房地産稅，實行全國統一的比例稅率，促進工商業節約集約使用土地。四是改革後房地産稅逐步成為地方政府持續穩定的財政收入來源和縣（市）級主體稅種。

　　6.逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度

　　中央改革思路包括四個方面：加快構建個人所得稅改革的徵管配套條件，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。一是合併部分稅目。將工薪所得、勞務報酬、稿酬等經常性、連續性勞動所得合併為綜合所得，其他財産性所得以及臨時性、偶然性所得仍作為分類所得。二是完善稅前扣除。在合理確定綜合所得基本減除費用標準的基礎上，適時增加贍養老人支出、子女教育支出、住房按揭貸款利息支出等專項扣除項目。三是適時引入家庭支出申報制度。在保持以個人為納稅單位的基礎上，允許夫妻聯合申報家庭贍養老人、子女教育、住房貸款相關支出，並在夫妻間分攤扣除或一方扣除，夫妻雙方分別納稅。四是優化稅率結構。以現行個人所得稅法規定的稅率結構為基礎，適度調整邊際稅率，合理確定綜合所得適用稅率。

　　7.調整中央與地方政府間財政關係

　　改革思路包括七個方面：一是全國實施營改增後，合理確定中央增值稅分享比例。二是進口環節徵收的消費稅收入為中央收入，其他環節徵收的消費稅收入改為中央與地方共用收入。三是海洋原油天然氣資源稅收入仍為中央收入，其他資源稅收入為地方收入並調整為省級收入，市、縣級政府不再參與分享，對財政困難市縣可由省級財政通過轉移支付辦法解決。四是房地産稅作為市縣財政收入。五是證券交易印花稅收入全國為中央收入。六是大幅降低出口退稅地方負擔比例。七是中央與地方繼續共用個人所得稅和企業所得稅。上述收入劃分調整後，地方形成的財力缺口，由中央財政通過稅收返還方式解決。同時，啟動建立事權與支出責任相適應制度改革，合理劃分政府間事權與支出責任，適當提高中央財政直接支出比重。

　　三、財稅體制改革對地方收入的影響判斷

　　在一系列財稅體制改革中，增值稅改革對於地方稅收收入的影響最大，因此需要重點關注。增值稅改革主要由兩部分構成，一是“營改增”，二是各級政府增值稅分享比例調整。“營改增”目的是減少重復徵稅、打通抵扣鏈條和結構性減稅，實現從生産型增值稅（只抵扣生産資源，稅基相當於産值）向消費型增值稅（抵扣範圍包括生産資料、固定資産和勞務，稅基接近於消費額）轉變。從“營改增”試點情況看，試點企業整體稅負下降，因此“營改增”不利於地方稅收增長；現在的變數在於營改增全面推進後增值稅分享比例如何設定，如果仍然按照中央與地方75：25分享比例，地方稅收收入減少將會成為定局，只有適當提高地方分享比例，才能抵消“營改增”對地方收入的負面影響。因此，綜合來看，增值稅改革對地方稅收收入産生不利影響，程度取決於新的增值稅分享比例。

　　消費稅改革方面，中央有意將國內消費稅擴圍並培育作為地方主體稅種，以彌補營改增帶來的財政收入缺口。目前消費稅全部作為中央收入，地方如能參與分享消費稅，將對地方稅收收入産生積極影響；資源稅改革方面，改革的設想是海洋原油天然氣資源稅收入仍為中央收入，其他資源稅收入為地方收入並調整為省級收入，將資源型城市的稅收收入産生一定的不利影響；在環境保護稅方面，設立環境保護稅取代當前的環境保護費，徵收範圍將逐漸擴大，中央目前沒有明確環保稅收入歸屬，可能會實行中央與地方共用、以地方為主的劃分體制，綜合來看，環境保護稅改革對地方影響取決於地方的分享比例；房地産稅改革方面，合理設置房地産建設、交易和保有環節的稅負水準，將城鄉個人住房及工商業房地産全部納入徵稅範圍，改革後房地産稅逐步成為市縣級主體稅種，但考慮到重慶和上海的試點情況，房地産稅改革將會給地方收入帶來有限的正面影響；在個人所得稅改革方面，目的是通過綜合與分類相結合的個人所得稅改革，在穩定個人所得稅總體稅負水準的基礎上，適當減輕中等收入家庭個人所得稅，預計改革初期個人所得稅收入將有所下降，遠期內將持平。

　　綜上所述，各項財稅體制改革對於地方收入的影響方向見表1。

　　四、財稅體制改革的行業影響

　　財稅體制改革對産業發展的影響根本上取決於改革前後各産業的稅收負擔狀況：如果改革後稅負下降，則有利於産業發展；反之，則不利於産業發展。相比較而言，稅收分享狀況和分享比例則不會對産業發展造成直接影響。按照這一邏輯，服務性行業尤其是能有效增加抵扣或改革後稅負降低的行業獲得發展機遇（增值稅改革），納入消費稅徵收範圍的行業（消費稅改革）、資源消耗密集型行業（資源稅）、高污染行業（環境保護稅）、房地産相關行業（房地産稅）則會因為更高的稅收負擔發展受限。

　　分稅種來看：（1）增值稅改革尤其是“營改增”為發展第三産業提供了重要機遇，由於改革的基本原則是保持稅率基本穩定，從試點情況來看，大多數行業都能受益於增加抵扣從而減少重復徵稅，多數行業的小微企業均能增值稅結構性減稅政策中獲益而一些稅收優惠政策取消可能對一些行業産生不利影響，見表2。（2）消費稅改革把高耗能、高污染産品及部分高檔消費品納入徵收範圍，同時提高汽、柴油等成品油的消費稅，將會造成相關行業成本上升，而煙酒、成品油等徵收環節由生産後移至銷售，不利於煙酒、成品油的生産行業。（3）資源稅改革首先是價計徵改革，提高資源類行業的稅收負擔，而徵收範圍擴展到水流、森林、草原、灘塗等自然生態空間，將增加佔有生態空間的製造業、農業的生産成本。（4）環境保護稅在排污費項目上增加碳排放量徵稅，會提高碳排放行業成本，超額累進徵收則會提高所有産生污染製造業行業成本。（5）房地産稅改革中影響最大的是保有環節全面徵稅，短期內可能房地産及建安等行業産生衝擊。（6）個人所得稅改革有望降低中低收入階層的稅收負擔，因此有利於人力資源密集型行業。

　　（作者係廣東省社會科學院財政金融研究所副研究員）