●結構調整的方向可以相應確定為：逐步降低來自於間接稅的稅收收入比重，同時相應增加來自於直接稅的稅收收入比重，從而變向間接稅一邊倒為間接稅與直接稅相相容。逐步降低來自於企業繳納的稅收收入比重，同時相應提升來自於自然人繳納的稅收收入比重，從而變基本上由企業“獨挑”稅負為由企業和自然人“分擔”稅負。

　　●若能將逐步減少間接稅比重與“營改增”結合起來，無疑可收事半功倍之效。作為現行稅制體系中的第一大、第三大稅種，增值稅和營業稅收入合計在全部稅收收入中佔55%，在全部間接稅收入中佔78.6%。若能將逐步減少間接稅比重落實到增值稅和營業稅這兩個稅種上，無異於牽住了這一舉措的牛鼻子。

　　●在“營改增”全面完成之後，將進一步推進以優化稅率為主要內容的增值稅改革。通過優化稅率，將現行的四檔稅率兼併為三檔或兩檔，一方面看收稅率級次減少之效，另一方面，肯定伴隨著增值稅稅率總體水準的相應下調，從而進一步降低間接稅在全部稅收收入中的比重。

　　一直以來，稅收制度在國民經濟生活中都發揮著重要作用，以往的稅收制度改革，多是作為經濟體制改革的一項重要內容。隨著時間的推移和國內外經濟社會環境的變化，稅收制度領域面臨的問題和矛盾也在蓄積和派生。許多問題和矛盾難以在現行稅收制度框架內破解，必須啟動新的規模更大、影響更為深遠的稅制改革。近日，《經濟參考報》記者就新一輪稅制改革話題採訪了中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇。

　　現代稅收制度的全新功能和作用

　　《經濟參考報》：中共十八屆三中全會站在國家治理的總體角度，對於財稅體制的功能與作用作出了全新的界定，作為現代國家應有的稅收制度形態，應當是什麼樣子的？

　　高培勇：中共十八屆三中全會決定指出：“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。認識到稅收制度包括在財稅體制之中，這實際上就是對於現代稅收制度功能和作用的全新界定。對照以往關於財稅體制功能和作用的表述——優化資源配置、調節收入分配和促進經濟穩定，可以看到，在新的歷史起點上，特別是在將其納入現代化的國家治理體系視野、第一次從根本上擺正了財政和財稅體制的位置之後，稅收制度的功能和作用得到了極大的提升和拓展：它不僅要在經濟領域，而且要在包括經濟、政治、文化、社會、生態文明以及黨的建設在內的所有領域履行功能和發揮作用。它不僅要作為政府的宏觀經濟調控手段，而且要作為國家治理的重要要素履行功能和發揮作用。相對於以往，其功能潛力更大了，其作為空間更廣了。

　　這是一個非常重要的轉捩點。它意味著，作為完善稅收制度的全新取向，現代稅收制度 已經從抽象的概念層面走向了具體的實踐環節。從此以後，作為現代稅收制度的建設標準也好，作為現行稅收制度的評估標準也好，均可以也應當從如下四個方面入手：是否有利於“優 化資源配置”？是否有利於“維護市場統一”？是否有利於“促進社會公平”？是否有利於“實現國家長治久安”？

　　現行稅制格局存在基本問題

　　《經濟參考報》：如果按照現代稅收制度的標準來衡量，現行稅制格局存在哪些問題？

　　高培勇：我們不妨用新標準對中國現行稅制格局做一番病理分析。可從兩個角度著手：稅收收入結構和稅收來源結構。

　　先看稅收收入結構。2013年，在全部稅收收入中，來自國內增值稅、國內消費稅、營業稅、進口貨物增值稅和消費稅、車輛購置稅等間接稅收入的佔比達到64.2%。若再加上間接稅特徵濃重的地方其他稅種，那麼，整個間接稅收入在全部稅收收入中的佔比，超過70%。除此之外，來自企業所得稅、個人所得稅等直接稅收入的佔比，僅為26.2%。間接稅收入與直接稅收入之比，大致為70：30。

　　再看稅收來源結構。2013年，在全部稅收收入中，由國有企業、集體企業、股份合作企業、股份公司、私營企業等企業所繳納的稅收收入的佔比達到90%。除此之外，來自非企業來源即自然人繳納的稅收收入佔比，不足10%。企業來源收入與自然人來源收入之比，大致為90：10。倘若剔除包含在自然人來源收入中的個體經濟所繳納的稅收收入份額，則屬於純粹自然人來源的收入佔比僅為6%左右。企業來源收入與自然人來源收入之比，則大致為94：6。

　　上述的兩個結構，從總體上揭示了中國現行稅制格局的三個基本特徵：

　　其一，價格“通道”稅。70%以上的稅收收入來源於間接稅，也即是説，中國稅收收入的絕大部分是通過價格渠道實現的。其二，企業“出口”稅。90%以上的稅收收入來源於企業的繳納，意味著幾乎所有的中國稅收負擔首先是落在企業身上的，也可以説，中國的稅收負擔基本上是由企業納稅人獨自挑起的。其三，難觸“個人”稅。只有大約6%的稅收收入來源於自然人的繳納，除了極少的場合和在間接稅的轉嫁過程中充當負稅人之外，廣大的自然人基本上不直接負有納稅義務。

　　這種向間接稅一邊倒、由企業“獨挑”稅收負擔以及難以觸碰自然人的狀態，既同當今世界的通行稅制結構格局迥然相異，也與現代稅收制度的功能和作用定位不相匹配。

　　稅制結構失衡不利於經濟發展

　　《經濟參考報》：那麼，這種嚴重失衡的現行稅制結構都會帶來哪些問題？

　　高培勇：這種嚴重失衡的現行稅制格局，不僅暴露了現行稅收制度功能和作用的諸多“漏項”，而且導致與當前的國內外經濟社會形勢衝突疊起。

　　從有利於“優化資源配置”看，讓市場在資源配置中發揮決定性作用的基礎，無疑是作為引導資源配置方向的價格信號能夠充分反映商品市場和要素市場的供求狀況。70%以上的稅收收入要作為價格的構成要素嵌入各種商品和要素的價格之中，意味著中國稅收同商品和要素價格之間高度關聯。如此高比例的稅收要通過價格“通道”加以實現，一方面使得價格的升降同稅收制度的變化和稅負水準的高低捆綁在一起，在確有推高價格水準之嫌的同時，難免扭曲價格的正常形成機制。另一方面，也使得政府控制物價水準的努力和取得稅收收入的需要攪在一起，難免發生兩者之間的碰撞。在國際貿易領域，由於中外稅制結構的巨大差異，還會因嵌入價格之中的間接稅“分量”的不同而帶來境內外商品和要素價格之間的“反差”或“倒挂”。幾相疊加，資源配置格局由此而受到一定程度的誤導，是不言而喻的。

　　從有利於“維護市場統一”看，盡可能保持稅收“中性”，不因稅負水準差異而干擾企業的經濟決策，無疑是維護市場統一的重要基礎。90%以上的稅收收入來源於企業繳納，意味著中國的稅收負擔幾乎全部壓在企業納稅人一方身上。如此高比例的稅收依賴於企業“出口”，一方面説明中國企業經營狀況與稅收之間密切相關，企業對於政府特別是地方政府給予的稅收優惠格外計較，甚至相當多的企業將發展機會寄託于稅收優惠。這不僅造成區域間非正常的稅收競爭高潮疊起，而且導致區域性的稅收優惠氾濫成災。另一方面也説明中國的企業稅負水準與中國的宏觀稅負水準之間高度近似，即便中國的宏觀稅負並非處於當今世界的偏高狀態，即便稅收在經過一系列的轉嫁過程後最終要落在負稅人身上，中國企業所承擔的稅負也往往高於國際一般水準。由此而帶來的國內、國際稅負水準的差異，在置稅收于“非中性”的同時，自然會成為障礙市場統一的因素。

　　從有利於“促進社會公平”看，讓稅收在調節居民收入分配、促進社會公平方面發揮作用，無疑要建立在稅收與自然人之間擁有可直接對接的渠道上。這也正是中國現行稅收制度格局的“軟肋”所在。一方面，只有大約6%的稅收收入直接來源於自然人、又幾乎沒有任何向自然人直接徵收的財産稅，意味著中國稅收與自然人之間既缺乏對接渠道，又基本只能觸及收入流量。既找不準下手的地方或可操用的工具，政府運用稅收手段調節居民收入分配差距，特別是調節包括收入流量和財産存量在內的貧富差距，便會在很大程度上陷於空談狀態。或者，即便勉強為之，也絕對屬於小馬拉大車，心有餘而力不足。另一方面，70%以上的稅收收入來源於間接稅，意味著中國的稅收歸宿在整體上是難以把握的。無論增稅還是減稅，基本上是“一鍋煮”或“一勺燴”。鎖定特定的收入群體實行“定向調節”，讓稅收的歸宿能夠有所把握，對於我們，目前還是一個難以企及的事情。

　　從有利於“實現國家長治久安”看，回應人民群眾公平意識、民主意識和權利意識不斷增強的趨勢，將公平和公正作為一個重要考量融入稅制設計棋盤，讓稅收負擔分配建立在公平和公正的基礎上，無疑是保證社會和諧穩定的重要前提。這也恰是中國現行稅收制度格局的另一個“軟肋”所在。一方面，向間接稅一邊倒的現行稅制結構，意味著中國稅收負擔分配的主要依據，事實上駐足於消費因素而未延伸至收入和財産。以消費作為稅收負擔的主要分配依據，説明中國稅收具有濃重的“累退稅”色彩。逐步降低稅收的累退性而相應提升稅收的累進性，將稅收負擔的分配與社會成員的負擔能力和公共服務的受益情形相對接、全面聯繫社會成員的消費、收入和財産狀況討論稅收的公平和公正問題，我們還有著不短的距離。另一方面，難以觸碰自然人的現行稅制結構，意味著中國稅收負擔分配的主要著眼點，事實上停留于企業層面而未深入到自然人。以企業作為稅收負擔分配的主要著眼點，説明中國稅收圍繞公平和公正的考量還是相對粗獷的。將稅收負擔的分配進一步落實到自然人、在企業和自然人兩個層面全面討論稅收的公平和公正問題，我們還有相當長的一段路要走。

　　説到這裡，可以發現，一旦啟用新標準，以現代稅收制度的功能和作用去評估中國現行稅制格局，其諸多方面的功能和作用“漏項”便會一下子暴露在我們面前。在現行稅制格局結構失衡表像的背後，實際是現代稅收功能和作用的失衡。

　　從四方面改革入手健全現代稅制體系

　　《經濟參考報》：既然已經認識到現行稅制格局存在著功能和作用“漏項”，那麼就有必要按照現代稅收制度的要求去深化改革，補足“漏項”，您認為應該從哪些方面入手，採取哪些措施？

　　高培勇：所謂補足“漏項”，實質上就是在現行稅制體系中補足履行和發揮這些功能和作用的稅種或稅類。

　　首先，以“穩定稅負”為約束條件。

　　這一政策的核心要義是，當前中國的宏觀稅負水準既不能增加，也不宜減少。建立現代稅收制度只能從結構優化著手，建立在穩定稅負水準的基礎上。

　　宏觀稅負水準之所以不能增加，是因為，在經歷了長達20年的稅收收入規模魔幻般的增長之後，即便僅以一般公共預算收入口徑計算，2013年，其佔GDP的比重已經達到22.7%。倘若以包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、社會保險基金預算收入和國有資本經營預算收入在內的全部政府收入為口徑計算並剔除其中的重復計算部分，2013年，其佔GDP的比重數字便進一步提升為36.73%。注意到2010年按OECD成員國非加權平均值計算的宏觀稅負水準（包含社會保障稅）為33.8%，並且注意到這一水準較之2007年的35.1%下降了1.3個百分點，可以認為，中國當前的宏觀稅負水準沒有多少調增的餘地。

　　宏觀稅負水準之所以不宜減少，是因為，宏觀稅負水準的削減須以財政支出規模的壓縮為前提。以2014年納入一般公共預算的全國財政支出總量154030億元而論，只要這個規模數字減不下來，或者，只要不打算以增加赤字為代價去實施減稅，那麼，中國當前的宏觀稅負水準沒有多少調減的可能。

　　其次，以增加自然人直接稅為主線索。

　　鋻於現行稅收收入結構的失衡主要表現在向間接稅一邊倒，現行稅收來源結構的失衡主要表現在由企業“獨挑”稅收負擔，並且，由此構成了價格“通道”稅、企業“出口”稅和難觸“個人”稅等三個基本特徵，這種結構調整的方向可以相應確定為：逐步降低來自於間接稅的稅收收入比重，同時相應增加來自於直接稅的稅收收入比重，從而變向間接稅一邊倒為間接稅與直接稅相相容。逐步降低來自於企業繳納的稅收收入比重，同時相應提升來自於自然人繳納的稅收收入比重，從而變基本上由企業“獨挑”稅負為由企業和自然人“分擔”稅負。

　　進一步説，鋻於增加直接稅即是增加自然人繳納的稅，增加自然人繳納的稅也就是增加直接稅，兩者又可以統一于增加自然人直接稅。正是基於這種認識，中共十八屆三中全會《決定》開宗明義地將新一輪稅制改革操作的主線索明確界定為“逐步提高直接稅比重”。應當説，這是中國稅收制度發展史上的一個十分重要的里程碑。

　　再次，逐步減少間接稅比重：以“營改增”為主要渠道。

　　面對穩定稅負的約束條件，直接稅比重的逐步提高顯然應當也必須以間接稅比重的逐步減少為前提。而且，兩者宜同步操作，彼此呼應。

　　所以，作為稅制結構優化調整的第一步，選好逐步減少間接稅比重的契機和落腳點至關重要。契機的選擇，當然最好同全面深化改革的總體進程相結合。落腳點的選擇，當然以對現行稅制格局影響較大的間接稅類稅種為宜。令人欣慰的是，這兩條在“營改增”身上都實現了。作為中國經濟發生轉折性變化、步入新常態過程中率先啟動的一項稅收制度改革，“營改增”在全面深化改革的總體佈局中可謂舉足輕重。它不僅對於産業結構的調整、發展方式的轉變，而且對於推動財稅體制改革、經濟體制改革以及其他相關領域的改革，都有不可替代的特殊功效。若能將逐步減少間接稅比重與“營改增”結合起來，無疑可收事半功倍之效。作為現行稅制體系中的第一大、第三大稅種，增值稅和營業稅收入合計在全部稅收收入中佔55%，在全部間接稅收入中佔78.6%。若能將逐步減少間接稅比重落實到增值稅和營業稅這兩個稅種上，無異於牽住了這一舉措的牛鼻子。

　　迄今為止的“營改增”進程恰好證實了上述論斷。毋庸贅言，“營改增”不僅是一項稅制改革舉措，而且是一項旨在減少間接稅的結構性減稅舉措。通過“營改增”所實現的減少間接稅效應，至少可歸結為如下三部曲：

　　第一步，始自上海的所謂“1+6”（交通運輸業+6個現代服務業）方案也好，此後實施的所謂“1+7”（交通運輸業+6個現代服務業和廣播影視服務）方案也好，在此基礎上又擴展至鐵路運輸和郵政服務的方案也罷，都是具有極大間接稅減稅效應的改革。按照迄今為止的減稅實際效果計，一年的減稅額可達2000億元左右。

　　第二步，按照至遲于“十二五”結束之時將“營改增”推廣至全國所有行業、相應廢止營業稅的方案，屆時一年的減稅規模可達到5000億元左右。

　　第三步，在“營改增”全面完成之後，將進一步推進以優化稅率為主要內容的增值稅改革。通過優化稅率，將現行的四檔稅率兼併為三檔或兩檔，一方面看收稅率級次減少之效，另一方面，肯定伴隨著增值稅稅率總體水準的相應下調，從而進一步降低間接稅在全部稅收收入中的比重。根據2012年的統計數字初步計算，增值稅標準稅率每下調一個百分點，將減稅2000億元。再加上寄生於增值稅身上的城鎮建設稅、教育費附加和地方教育費附加，總的減稅額度會達到2200億元上下。

　　以增值稅標準稅率最少下調2個百分點計，加上第一、二步的減稅效應，三部曲合併計算，屆時通過“營改增”渠道所實現的整個減稅規模，可達9000億元左右。按照2013年的數字計算，大約佔到全部稅收收入的8.1%和全部間接稅收入的11.6%。

　　最後，逐步提高直接稅比重：以個人所得稅和房地産稅為主要載體。

　　如此規模和比例的間接稅收入及其比重減少，顯然為直接稅收入及其比重的增加騰挪了空間。這個空間，可為以開徵房地産稅和建立綜合與分類相結合的個人所得稅制為代表的旨在提高直接稅比重的操作鋪平道路。

　　先説開徵房地産稅。拋開房地産稅係財産稅類的一種、屬於特種財産稅之類的話題不論，單就對自然人徵收的整個財産稅類而言，在現行的稅制體系中幾乎是個空白。所以，開徵房地産稅事實上屬於“平地起高樓”。在當前的中國，房地産稅的開徵絕對是一種增稅而非減稅措施。

　　再看建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。從現行對11個徵稅所得項目實行不同的計徵辦法並分別徵稅，逐步過渡到對大部分的徵稅所得項目實行統一的徵稅辦法並綜合計稅，顯然意味著適用超額累進稅率的徵稅所得規模的相應擴大。因而，在超額累進稅率的框架下，由分類轉為綜合與分類相結合的個人所得稅制的這一過程，對於個人所得稅收入規模絕對是一種增稅效應，而非減稅效應。

　　除此之外，還可有第三種考慮，這就是擇機開徵遺産和贈予稅。作為財産稅類的一種，遺産和贈予稅係針對納稅人的財産轉讓行為徵收的。從長遠看，在現代稅制體系中，它絕非可有可無，遲早要納入議事日程。注意到遺産和贈予稅亦係從無到有的操作，它的開徵，自然也可歸入增稅之列。