國務院不久前發佈《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），解決了多年懸而未決的養老保險“雙軌制”問題。不過，一些學者認為，此次改革雖完成了制度框架的整合，但還不能就此抽薪止沸——統籌層次、記賬利率、計發月數、職業年金基金管理等諸多事項還未到位，個人賬戶的完善和精算平衡原則的落實還任重道遠。

　　緊 迫 制度可持續設計拖延不得

　　根據《決定》，改革後單位及其工作人員都要繳納養老保險費。單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費。個人繳費全部計入個人賬戶，統一計息。這與企業職工基本養老保險政策是基本一致的。

　　不過，人口結構的變化導致的養老金支付壓力對任何制度都沒有例外，職工基本養老保險的“空賬”問題一直備受關注，有研究機構曾測算未來支付缺口高達數萬億元。隨著人口老齡化程度的加劇，機關事業單位基本養老保險的負擔也必然越來越重。

　　有統計數據顯示，目前機關事業單位現有在職職工3000多萬人，退休人員1500多萬，而機關事業單位養老保險繳費、工資的供款渠道主要是財政資金的供給，各級財政還是要負重要責任，因此如果要同時籌措1500多萬人的養老保險基金，還要籌措單位繳費、個人繳費，顯然這兩塊相加會增加財政負擔。

　　“據我理解，社保繳費的資金來源渠道和工資來源是一致的。一般來説，工資來源是什麼，社保繳費來源就是什麼。例如，全額撥款的事業單位和黨政機關，繳費自然就來自財政撥款；再例如，差額撥款的事業單位，社保繳費的來源自然也應是差額的。”中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，單位和個人繳費累計需要並達到28%和12%，對單位會有一定壓力，畢竟增加了運營成本。

　　此外，機關事業單位的扶養比（退休人員和在職職工的比例）比企業高，目前企業的參保人員和退休人員的比例關係達到3：1，而事業單位大概是2.5：1，機關更低大概只有2：1。在人口老齡化加劇、勞動力流動加快以及經濟增長速度逐漸放緩的情況下，養老保險制度的改革必須適應新常態。

　　鄭秉文認為，一旦機關事業單位並軌完成，社會公平也就解決了一大半。那麼下一個問題就變成了“可持續性”的問題。所以並軌之後，應該立即投入到制度可持續的設計及改革工作當中：否則我們明知目前企業城鎮職工養老存在很多問題，還讓機關和事業單位完全模倣這一制度當中，或説參加到這一制度當中（只是單獨建賬而已），這一改革的可持續性前途就可想而知了。當然我猜想，也不排除相關部門是想分兩步走，先解決公平性問題，把全社會的怨氣理順了、沒人埋怨了，我們在“一個鍋裏吃飯”後再談改革制度的可持續性問題。

　　選 擇 個人賬戶要不要“做實”

　　專家認為，職工養老保險“統賬結合”制度運作20年以來，個人賬戶做實試點工作一直不順利，個人賬戶制度運作品質低下，財政投入不規則，參保人沒有建立穩定的安全預期，這樣的制度模式需要重新思考制度選擇。而名義賬戶制在解決轉軌問題和增強繳費與待遇給付之間的緊密聯繫所具有的獨特優勢，使其成為我國養老保險制度模式改革可供選擇的一種方向。

　　“剛剛公佈的機關事業單位養老保險的改革方案同樣採取了‘統賬結合’的籌資模式，覆蓋4000萬人，加上城鎮企業基本養老保險的3.4億人和城鄉居民基本養老保險的5億人，近9億人擁有了自己的養老保險個人賬戶。”鄭秉文表示，十八屆三中全會提出“完善個人賬戶”，目前看來路線圖還未清晰，改革的任務依舊繁重。

　　按照與積累和精算的關係，養老保險制度有四種基本模式：現收現付制，個賬積累制、總賬積累制以及名義賬戶制四種。

　　鄭秉文認為，一般來説，建立個人賬戶的目的有四個：一是以真金白銀的實物形態為未來退休預先建立一個資産池，以應對人口老齡化的衝擊；二是提高儲蓄率，促進經濟增長；三是養老基金通過建立個人賬戶進入資本市場進行投資，以避免現收現付制條件下帶有明顯財政因素的養老基金對資本市場的巨大衝擊；四是加強當前個人繳費與未來養老金權益的密切聯繫，增強激勵性，構建一個精算中性的儲蓄載體。在這四個目的當中，只有第四個對中國是有意義的。

　　北京大學經濟學院教授鄭偉表示，關於中國的養老保險個人賬戶，現在的想法是保留個人賬戶，不做實。這樣有三個明顯的好處，一是不需要短期內解決資金來源的問題；二是不需要解決基金投資增值的問題；三是相當程度上可以避免因現收現付製造成的勞動力市場扭曲問題。鄭偉認為，名義賬戶制可以作為未來長期改革的一項重要過渡制度，提供較大的靈活性，它不要求具備成熟的資本市場，短期轉軌成本相對較低，與現收現付制相比具有較好的參保激勵，這些優勢對於中國等發展中國傢具有重要意義。

　　中國社會保險學會會長，原勞動保障部副部長王建論認為，如果做實個人賬戶，那麼收入增長和基金運營利率基本相當才能保證替代率。如果沒有這樣的穩定增長，也影響到替代率，但兩個條件又是相悖的制約條件。另一個問題在於，中國是一個轉制中的國家，國民的理財思想、理財的觀念不成熟，如何理性地理財的基本觀點還沒有成熟起來。

　　孫冶方經濟科學基金會理事長，原國務院發展研究中心副主任李劍閣也認為，中國的居民儲蓄很高，再強加一個積累型賬戶沒有必要：“因為年輕人自己要存一筆錢，為自己養老存一筆錢，還要為現在的老人再存一筆錢，承擔的負擔太重了，沒有這個必要。”李劍閣建議，應改成名義賬戶制，而不是“基金式個人賬戶”。

　　人社部社會保險管理中心主任唐霽松認為，制度設立之初，個人賬戶做實的決定不能説是錯誤的，因為基於當時的時代背景，但是現在需要調整。第一，個人賬戶記賬利率收益非常低，按照規定職工養老保險個人賬戶記賬率大部分的省記賬利率參考同期的銀行一年期整存整取的存款利率，有的省是參考上年度一年的定期存款利率國債利率居民消費價值指數的因素確定記賬利率。還有的省按照中國人民銀行上年度存款基準利率及其調整變動後測算的加權平均利率執行的。各地記賬利率不一樣，但定期存款利率顯然是比較低的。同時，從實踐看，做實個人賬戶試點省份中，東三省國務院已經特別批准遼寧省向已經做實的個人賬戶養老金借支發貸遇，累計已經借出去700多億：“已經做實的錢花出去了。由此我們認為做實個人賬戶黃金期已經過去了。”

　　建 議 專家傾向於“全賬戶”

　　對於未來繳費比例的研究，中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華表示，研究設定了三個假定方案，一是小賬戶（8%+20%），第二是大賬戶（16%+12%），第三是全賬戶（28%+0%）。其中更傾向於全賬戶方案。

　　她認為，黨政機關和事業單位的養老保險制度改革自起步便建立“全賬戶”制度。機關事業單位改革與城鎮職工制度轉型完全同步進行，無須試點。職業年金的單位繳費應做實而不應採取記賬的方式。

　　按照“全賬戶”設計基本養老保險，單位和個人分別按20%和8%繳費，全部計入個人賬戶，採取“名義賬戶”運營方式，按照生物收益率計息。生物收益率是工資增長率和人口增長率之和，在方案測算時採用城鎮單位在崗職工平均工資（以下簡稱為崗平工資，後文同）增長率作為近似值。同時，按照實賬積累設計職業年金，單位和個人分別按8%和4%繳費，全部計入個人的職業年金賬戶，財務實賬運營方式，按照市場投資收益率積累。

　　按照方案設計進行75年（2015-2090 年）的測算，結果分別是：當年新退休人員的個人替代率，即當年新退休人員領取的平均養老金與平均繳費基數的比值，衡量退休前後收入的差距。如果不改革，基本上維持在60%以下，但若實行名義賬戶制改革，養老金待遇是逐步上升的，最高可升至80%。

　　研究表明，2040年之後，現行制度的財政負擔將會快速攀升，佔當年財政收入比重從不足5%左右將升至接近13%，而若改革，那麼財政負擔比重僅由不足5%增至6%，到2090年，儘管機關事業單位贍養率升高110%，但財政負擔只增加了35%。

　　“我們認為全賬戶制度具有九個優勢：徹底解決了跨統籌地區的勞動力流動的便攜性問題；基金管理層次可一步提高到全國水準；徹底規避了各種地方性碎片化制度的出現；徹底根除了財務不可持續性的根源；完全解決了建立正常待遇調整機制的障礙；摒棄了提高退休年齡的制度障礙；杜絕了誘發群體事件的主要根源；完全揚棄了不利於低收入階層的繳費公式；完全根除了導致繳費率居高不下的因素。”張盈華表示，這一模式對制度而言，可以增加制度的收入，增強制度應對老齡化的能力，這是轉型的根本目的，而不是簡單地將“空賬”合法化。