王橋中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員

　　單大聖國務院發展研究中心副研究員

　　朱幼平國家資訊中心中國經濟資訊網副總經理

　　2015年1月14日，國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革；同時決定，統一提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，再次提高全國企業退休人員基本養老金標準。這一系列決定，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面深化改革的重要內容，是統籌推進社會保障體系建設，建立更加公平、可持續養老保險制度的又一重大舉措。

　　《決定》是建立更加公平、可持續養老保險制度的重大舉措

　　中國經濟時報：如何評價《決定》的重要意義？

　　王橋：《決定》決定建立與城鎮職工統一的養老保險制度，其最大的亮點就是並軌。並軌是從制度上化解“雙軌制”帶來的矛盾，有利於縮小貧富差距，促進社會的公平正義。20世紀90年代之後，城市中出現了養老保險的“雙軌制”。企業的養老保險制度就是新的城鎮職工基本養老保險制度，機關事業單位的退休制度形成了公務員退休制度和多種形式的事業單位退休制度。在企業、事業和機關退休的老年群體之間，退休金待遇水準差距不斷拉開、加大，城市的老年群體收入不平等呈現出多元性特點。社會養老保障，包括社會養老保險、老年社會救助和老年社會福利一整套制度建設，養老保險制度建設是根本。並軌從制度設計上解決了人們的養老後顧之憂，盡力提高所有人的養老金水準，實現更高層次的公平。

　　單大聖：機關事業單位退休保障制度改革是社會保障制度改革的關鍵環節，議論了很多年，《決定》出臺標誌著這一改革邁出了實質性步伐。目前，機關事業單位採取的是財政負擔、單位保障、待遇與退休前工資掛鉤的退休保障模式，存在許多弊端。這次改革的直接目的，首先就是實現制度轉換，從《決定》看，新的制度有四個突出特點，一是責任共擔，單位和個人共同繳費；二是社會化，養老保險資金在不同單位之間統籌共濟，養老金實行社會化發放；三是激勵約束，待遇與繳費掛鉤，多繳多得；四是多層次，將基本養老保險和職業年金區分。這些特點都符合現代社會保障制度的特徵，所以改革方向是正確的。由於養老保險涉及面廣，這次改革還有更深遠的意義。首先是進一步優化了社會保障體系，改革後的機關事業單位實行與企業一致的養老金模式，從而在制度上實現了並軌，並軌後的基本養老保險體系更簡單，就是兩個主體制度，都是統賬結合模式，一個覆蓋正規就業者，單位和個人繳費，一個覆蓋未就業者和自雇者，個人繳費、政府補貼。國際經驗表明，社保制度越統一，越能提高社保運作效率，防範系統性風險，也有利於形成統一的人力資源市場。當然，制度統一隻是初步的，《決定》還提出提高城鄉居民養老金和企業退休人員養老金標準，體現了從制度統一到縮小待遇差距的政策導向，有利於更好發揮社會保障制度調節收入分配的功能。其次，從機關事業單位自身看，社會化的養老保險制度將進一步剝離單位辦社會的職能，逐步實現從單位人到社會人進行轉變，為幹部人事制度改革和事業單位改革創造有利條件。再次，從國家治理看，實現養老保險制度並軌，還能防止群體間相互攀比，進一步消除所謂的體制內和體制外、幹部和工人的身份差異，增進社會團結。

　　朱幼平：《決定》明確機關事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法。這次改革的重要價值在於：一是有利於建立統一的覆蓋城鄉居民的、公平可持續的社會保障體系，實現全民參保的發展目標。改革機關事業單位養老保險制度，是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。二是能夠從制度層面上根本解決“雙軌制”並軌問題。改革後機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，從而體現制度公平和規則公平。三是有利於加快促進機關事業單位的分類改革。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度有利於分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金髮放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的制度基礎。四是建立了待遇與貢獻掛鉤的公平激勵機制。按照“多繳多得、長繳多得”的原則，改革將現行退休費計發辦法改為按繳費水準、繳費年限確定基本養老金待遇，建立待遇與繳費掛鉤機制，可以把按勞分配與繳費的權利義務對等起來，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，有助於提高單位和職工參保繳費的積極性，進一步增強激勵性。

　　“並軌”後機關事業單位養老金的錢從哪來

　　中國經濟時報：《決定》指出，建立健全確保養老金髮放的籌資機制。養老金“並軌”破冰後，機關事業單位養老金的錢從哪來？

　　王橋：首先是由財政撥款。由財政一次性將個人賬戶坐實，填補歷史欠賬。事實上，與養老基金支出同步增長的財政補貼，已經在償還歷史債務。把歷史債務算清之後，可以把財政對養老保險的投入劃分為兩部分：一部分用於償還歷史債務的財政轉移支付；另一部分用於與低收入政策、中小企業政策相關的財政補貼。當前我國養老保險基金籌集主要由個人和企業負責，國家沒有直接的財政補貼。而日本、南韓的養老基金都有來自政府的補貼，投入比例不小。因此要適當地增加國家對養老金保險基金的投入。

　　資金是保障的基礎，只有通過多渠道的資金來源和多途徑的資金增值才能不斷增強社會保障資金的支撐能力，這裡可以借鑒東亞一些國家的做法，例如南韓經驗——由公團或委託金融機構來運營養老保險基金。南韓的社會養老保險制度又稱為公共養老金制度。公共養老金是一種繳費型的社會保險方案，國家保證基金的利息增值和補充養老金可能出現的虧空部分。具體可分為國民養老金、公務員養老金、軍事養老金、私立學校教師養老金。國民養老金作為公共養老金的主體部分，覆蓋了18歲以上的全體公民，其名義覆蓋率達到了76％，覆蓋範圍極其廣泛，真正具有全民性和社會性，更符合社會保障的要求，成為南韓老年社會保障的根基。

　　我國養老保險基金有關的各類基金包括企業年金、社保基金、養老保險基金等，前兩類已經實現專業化的市場投資運作，但數量最大的養老保險基金的收益率比較低，可以考慮加大市場化運營的力度，更多運用金融工具來實現保值、增值。儘快推進基金市場化、多元化投資運營，努力實現社保基金保值、增值。

　　單大聖：新制度的籌資辦法是明確的，就是單位和個人共同繳費，其中，政府作為機關事業單位人員的僱主，要履行單位繳費責任。大家擔心的可能是，過去政府財政只是為退休人員支付養老金，現在，既要支付養老金，還要同時為在職職工繳費，財政是否承擔得起。我認為，這主要取決於單位和個人的當期繳費是積累起來，還是當期花完，具體來説就是，個人賬戶到底是實賬積累，還是只作為記賬的管理手段，成為名義賬戶，如果是前者，財政壓力會很大，如果是後者，財政負擔並不重。目前，企業職工養老保險實行的是十四屆三中全會確定的社會統籌和個人賬戶相結合的模式，個人賬戶是按照實賬積累模式來設計的，但在實踐中，由於老職工過去沒有個人賬戶基金積累，對他們在傳統制度下獲得的養老金承諾，單靠新制度中社會統籌基金又不足支付，在沒有明確渠道給予補償的情況下，就只能動用在職職工積累的個人賬戶基金來滿足當期支付需要，致使個人賬戶出現空賬。為解決這一問題，中國從2000年開始進行做實個人賬戶試點，但推進難度較大。目前，有關部門正在對基本養老保險制度進行頂層設計，越來越多的人傾向於建立名義賬戶制。我認為，對機關事業單位退休保障制度來説，從過去那種財政完全負擔的方式到現在的單位和個人繳費，只是籌資機制的變化，國家對職工的養老承諾並沒有變，制度仍然是可靠的，不必過分擔心。我們的政策手段還是很豐富的，即便將來個人賬戶採取實賬積累的形式，也仍然可以通過劃轉國有資産的方式來支付轉製成本，這不僅是正當的，在技術上也是可行的。

　　朱幼平：此次改革改的是制度，是制度並軌。很多機關事業單位靠財政撥款生存，沒有創收機制或不能有創收機制，過去機關事業單位養老都是財政買單，改革後還需財政買單。為了公平，企業會不斷提高保障水準，直到兩者關係拉平、理順。此次改革，機關事業單位繳納養老金比例與企業繳納比例一樣，單位繳納工資總額的20％進入統籌賬戶，個人繳納工資總額的8％進入基本養老個人賬戶。為保障改革成功，沿襲過去改革的成功經驗，採取老人、中人、新人分別對待、保障水準不降低的增量改革辦法。

　　有專家估算，2014年底在編的3153萬事業編制人員，按2013年的繳費水準及保障水準計算，單位過去應繳未繳的養老保險統籌賬戶基金總額為2．7萬億元，個人部分應繳未繳的養老保險個人賬戶基金總額為1．1萬億元，並軌帶來的基金缺口合計3．8萬億元。這不是個小數目，財政籌措靠大量出售國有資産稅收？最終解決辦法是機關精簡、事業分流，減少吃財政飯的人數，提高效率。另外就是增加這部分資金的使用透明度，對納稅人有個交代。這是接下來需要啃的“硬骨頭”。

　　再就是養老基金缺口問題。數據顯示，2013年職工養老保險總支出18400多億元，總收入22500多億元，當期收入大於支出，節余4000多億元。但伴隨人口結構的變化，機關事業養老並軌，養老金支付存在壓力也是不爭的事實。當期沒有缺口不等於未來沒有缺口，這也有待於國家就公職人員賬戶兌現出臺更加清晰的資金保障及支付政策。

　　加強對各類基金管理機構的監管力度

　　中國經濟時報：如何加強基金監管，確保基金安全？

　　王橋：國家要加強對各類基金管理機構的監管力度。通過機構逐步實現基金統籌。南韓模式是：先立法，後實施養老保險制度，政府統一管理公立年金部分，特別是對基礎養老金部分。為了保證對社會保險資金進行管理，建立社保基金運營評審委員會，對包括養老基金在內的五種社保基金的保險費徵繳、給付及資産管理運營進行全面監督，每月公開新的資訊，預防違規行為的發生。對於由金融市場負責的民間養老金，則可以由目前的金融監管機構進行專業性監督。

　　對比東亞地區的日本、南韓養老保險制度的經驗，任何一個養老保險制度的建立都是依據法律出臺，即立法在先，其後實行制度。我國應推進養老保險立法。

　　可以通過諸如養老制度和稅收等公共政策對一些重要領域和重點群體進行有針對性的政策引導，從而加快該領域和行業的發展。

　　健全養老保險制度多重保障網的建設。養老保險與其他保險體系協同運作，構建起每個公民的社會保障個人防護網，除此之外，還應重視家庭保障網和公共保障網的建設。

　　單大聖：首先，還是要維護制度的嚴肅性和權威性，過去是單位自我保障，現在要開展社會統籌，機關事業單位成為參保單位，要轉變工作方式，所有單位和個人要按規定按時足額繳納養老保險費，要吸取企業養老保險改革的教訓，不能再搞差額繳撥。要堅持屬地管理的原則，在統籌區域內執行統一政策，實行基金統一籌集、使用和管理，不能與企業職工基本養老保險基金混用，不能在統籌區域外再搞行業統籌和各種小統籌等，爭取一步到位實現省級統籌。其次，是按照《決定》要求，對基金實行預算管理，收支兩條線，專款專用。前面説了，由於個人賬戶模式還沒有明確，如果是實賬積累，還要與職業年金一起統籌考慮積累性基金的投資管理辦法，大的方向就是，在保證基金資産安全性、流動性的前提下，實現資産的增值。再次，要加強資訊公開，社會保險經辦機構應當定期公佈養老保險基金的收入、支出、結余和收益情況，加強財政、審計部門監督，在統籌區域推動建立由機關事業單位代表、職工代表以及專家組成的監督委員會，監督基金運作情況。

　　朱幼平：應該説，基金的統收統支是一個正確的方向。機關事業單位養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用，並納入財政專戶管理，實行收支兩條線管理，專款專用，有利於明確各級財政責任，並且可以避免對企業職工基本養老保險基金造成不利影響。

　　基金管理的主要亮點是省級統籌，即機關事業單位以省級為單位匯集到省級賬戶，建立統一的基金池，這有助於增強基金的規模。具備條件的省（區、市）可以從改革一開始就實行省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，並積極創造條件，加快向省級統籌過渡。省級統籌為進一步全國並軌打好基礎，實現跨省轉移接續。

　　從未來看，基金保值、增值是個大的課題，需要有一定的理財規劃。當然，基金管理一定要公開透明，接受社會監督，防止腐敗現象産生，確保安全。

　　 最大的挑戰可能還是社會保險經辦能力

　　中國經濟時報：在養老保險關係轉移接續工作中會遇到哪些問題或阻力，如何有效解決？

　　單大聖：《決定》對養老保險關係轉移接續的辦法是明確的，現階段還有很多基礎性的工作要做。首先，還是要把《決定》中全額繳納、屬地管理等規定貫徹好，真正實現養老保險社會化。當務之急是要按照全國統一標準，建立規範化、專業化的養老保險資訊管理系統，覆蓋參保登記、繳費申報、費用收繳、待遇核定等環節，儘快在機關事業單位推行全國統一的社會保障卡，這是實現養老保險關係轉移接續的基礎。我認為，最大的挑戰可能還是社會保險經辦能力，要加強機構和隊伍建設，加大經費投入，提高社會保險管理服務水準。

　　朱幼平：“並軌”後養老保險可以轉移接續了，這個難題得以妥善解決。改革規定，如果參保人員在同一統籌範圍內的機關事業單位之間流動，只轉移養老保險關係，不轉移基金；參保人員跨統籌範圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關係的同時，基本養老保險個人賬戶儲存額隨同轉移，並以本人改革後各年度實際繳費工資為基數，按12％的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移後基本養老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬戶儲存額累計計算。

　　下一步的社保制度改革重點是完善制度機制

　　中國經濟時報：《決定》的發佈和實施只是填平制度鴻溝的第一步，下一步的社保制度改革重點有哪些？

　　王橋：為了應對人口老齡化挑戰，下一步我國在養老保險制度改革方面的重點應在老年服務方面。當前，發達國家已經在長期護理和居家護理上取得很多成果和經驗，同樣需要我們學習和參考。同時，各國醫療費用的急劇上漲也加速了長期護理保險制度建立。

　　老齡化浪潮席捲了越來越多的國家和地區，作為解決老齡化問題的一項重要措施，長期老年護理保險制度應運而生。該制度對於化解老齡危機、保障老年生活、解決護理服務需求起到了重要的作用。

　　單大聖：近些年來，社會保障制度建設很快，目前基本的社會保障制度都建立起來了，可以説，“人人享有社會保障”的目標在制度上已經初步實現了，我認為，下一步的重點主要是完善制度機制，有幾個關鍵環節。第一，要加快頂層設計，使社會保障制度儘快定型，特別是基本養老、醫療保險統賬結合模式，不明確基本制度，很多後續改革無法推進。第二，要及時調整社會保障參數。有很多參數現在明顯不適應，需要調整。比如目前五項社會保險的繳費率大約為40．8％，明顯偏高，要適當降低。要提高社保待遇水準，比如推進醫療保險門診統籌，增強失業保險就業促進功能，提高最低生活保障待遇等。當前最緊迫的是，參照國際通行做法，延長退休年齡，通過二三十年甚至更長時間的“小步慢走”方式將現在明顯不合理的退休年齡平滑過渡到適當的區間。第三，是抓緊建立對社會保障制度可持續具有決定性作用的制度。比如加強社會保障法制建設，建立城鄉居民收入核查制度，制定積累性社會保障基金市場投資運營辦法，加強社會保障資訊化建設，劃撥部分國有資産充實社會保障基金等。第四，是建立科學合理的社會保障管理體制。推動社會保障行政管理與資金管理分開，行業監管職能與事業舉辦職能分開，探索建立社會保障大部門體制，加快實現基礎養老金全國統籌，醫療、失業、工傷保險地市級統籌等。

　　朱幼平：接下來的工作重點是抓落實。第一，逐步推進。改革是個長期的過程，不可能一蹴而就。當下，先集中解決機關事業單位與企業養老保險制度不統一的問題，邁出制度並軌的決定性一步，緩解突出矛盾，再結合頂層設計，逐步完善相關政策，理順各方面關係，實現養老保險制度的可持續發展。第二，區別對待。我國地區發展差異大，各個行業、各類單位情況複雜。具體到一個地區、一個行業、一個單位，還要依據實際情況細化政策措施。比如，“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的原則確定了，但涉及各個層級、任職時間早晚不同的各種情況也要平穩銜接。這些，都需要各地區、各部門在統一制度的框架下，週密制定具體實施辦法。第三，統籌兼顧。機關事業單位養老保險制度改革是當前重點任務，要下大氣力抓好。但同時要考慮其他相關群體的政策安排。這次，國務院統籌安排提高企業退休人員和城鄉居民基本養老金標準，還大幅度增加了對城鄉居民基本醫保的財政補助標準，綜合平衡各方面的利益關係，增強了改革的協調性、系統性。第四，加強宣傳。我們要讓社會各界充分了解機關事業單位養老保險制度改革的重大意義和主要政策，支援改革，主動參與改革，使這項重大改革順利實施。