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保護與發展:難走的平衡木

  • 發佈時間:2015-01-20 05:40:35  來源:經濟日報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  國家東部公園、國家級主體功能區試點、浙江省重點生態功能區、限制開發區,多重身份的疊加,決定了位於錢塘江源頭的開化只能走“生態”的路子,擔負起“保護”的責任。幾十年的堅守,留下了可貴的“綠水青山”,但“金山銀山”卻還在追求的路上。在“生態保護”大旗下,我們看到的是一個“欠發達”小城負重前行的步伐和“青山依舊在,何時經濟紅”的困惑——

  保護成了“緊箍咒”

  保“吃飯”,還是保“喝水”,考問著一個小城的發展路徑選擇

  “碧水淙淙入海流,錢江千里是源頭。”山清、水秀、林茂、瀑美,在錢江源國家級森林保護區,行人會有畫中行的感覺,讓人不禁羨慕這裡的居民坐擁青山碧水的幸福。但現實卻並不美——開化一直處於經濟發展緩慢的窘境。

  被確定為主體功能區後,開化“生態立縣”的決心更加堅定,道路也更加艱難,因為這意味著其經濟發展將受到更多限制。眼下,他們就正為一件事發愁:按照生態功能區定位,開化全境限制開發,化工類企業必須搬離,這涉及縣裏一家化工類支柱企業的整體搬遷,先不説其引發的人員安置、土地置換等衍生問題和對地方經濟的影響,光是15億元的搬遷費用就難以承受,因此這項工作不得不暫時擱置。而按照生態功能區規劃,全縣總共需要搬遷開支30億元。問題來了,誰來承擔這筆支出?

  從上世紀90年代末在全國率先提出“生態立縣”開始,開化一直處於發展經濟和保護生態的兩難境地。當年,開化縣關停近200家小造紙廠、小水泥廠、小化工廠等高能耗高污染企業,關閉了300多處石煤開採點,將全縣30%以上的山林設定為禁止採伐的生態公益林……這讓“九山半水半分田”的開化每年減少稅收3000多萬元。2001年起,開化成為浙江省欠發達縣市。

  “改革開放初期,我們的經濟發展比溫州、義烏那邊強很多,後來因為發展速度不同等很多原因,結果是我們保住了生態環境,但他們的經濟發展超過了我們。近年來,開化的經濟排名在浙江省是靠後的,差距沒有縮小。”開化縣委常委、副縣長姜方雲説。

  可持續發展才能帶來可持續保護。開化是浙江水功能區和水環境功能區目標設定最高的縣份之一,5條河流中4條被定為Ⅰ、Ⅱ類水質目標。根據規定,從2006年開始,省內八大流域源頭區、水環境功能區目標為Ⅰ、Ⅱ類的,禁止新建化工、農藥、醫藥、造紙、製革等項目。這些“紅線”在有效改善和保護源頭地區生態的同時,也給工業發展念起了“緊箍咒”。

  是保上游“吃飯”,還是保下游“喝水”?開化是欠發達地區,經濟總量少,財政底子薄,要保護好源頭地區水生態環境,擔子重、壓力大。一方面為提高群眾生活水準,必須加快經濟發展;另一方面規劃要求加快生態縣建設,必須保護好源頭生態環境,限制有關産業發展。群眾期望、規劃目標之間不對等、不協調,單靠開化自身力量難以“把一江清水送出去”。

  補償金“入不敷出”

  浙江具備“反哺”能力,但實施生態補償仍困難重重

  浙江率先在全國建立了生態補償制度。針對開化特殊的生態功能定位,為體現生態補償的政策意圖,浙江提出了一系列獎補措施:森林覆蓋面積每高出全省平均水準1個百分點,省裏會給予200萬元的獎勵,而每減少1個百分點也要倒扣這個數額。這樣的力度在全國來説都是很大的,令其他省份羨慕。

  但開化對“優厚”的説法並不認同。“現在全縣森林面積是269萬畝,增加一個百分點就意味著增加近3萬畝,3萬畝的造林成本約為4000萬元,僅從投入産出比的角度講,200萬元的獎補遠遠不及造林的成本。開化現在的森林覆蓋率是80.4%,在這個很大的基數上謀求增量已經很難了。”4000萬元投入和200萬元獎勵之間形成的反差不言而喻。

  而對於“I類出境水每增加1個百分點,會給予1000萬元的獎勵、否則倒扣”的政策,開化很無奈,“增加1個百分點的投入是1億元,現在定的標準很高,維持已屬不易,再提高很難。”顯然,現有補償標準沒有得到被補償方的認可。

  據了解,浙江對公益林的補償標準是每畝27元,但這個標準與實際需要依然差得很遠。縣林業部門給記者算了筆細賬:以當地主材杉木為例,1畝杉木林從種植到成林需20年,按每畝10立方米材積,單價每立方米1000元計算,毛收入10000元,扣除成本5000元,凈收入5000元。而公益林補償金最高每畝27元,20年只有540元收入。這樣一比較,“商品”收益是“公益”收益的9倍,嚴重挫傷了林農保護公益林的積極性。

  生態補償的複雜性還體現在涉及面極廣。在開化這樣一個縣級層面,當記者提出採訪需求時,拿到的是包括發改委、財政局、環保局、農業局、水利局、林業局、經信委、城建局、國土局等在內的14個部門的“大名單”。其複雜性決定了在這個問題上體現“實事求是”更不容易。

  作為經濟強省,浙江基本具備了城市反哺農村、發達地區反哺欠發達地區的實力。比起其他生態功能區,開化享受的政策傾斜比其他欠發達省份更多,但由於缺乏完善的機制,依然受制于補償力度和保護成本之間的不對等。

  “生態紅利”好牌在哪

  補償的實質是利益的再分配,目的是建立公平合理的激勵機制

  在錢江源,記者見到正騎著摩托車巡山的張衛中,他兼職做護林員已經20年了,他現在的任務不再是防止偷伐、盜伐,而是察看火情、蟲害。“鎮裏每年給我們護林員100立方米的採伐指標,基本用不完。”除了護林,他還開了家擁有28張床位的民宿,現在遊客大幅增加,每年能為他帶來20萬元的收入。“過去砍一兩年柴的收入,還抵不上現在一個黃金周。”

  張衛中的變化在開化林區很普遍。據林業部門的同志介紹,現在林農對林木直接收益的依賴度很低,由於不允許成片砍伐,加上人工費用很高,大家不再靠砍樹賺錢了。雖然全縣每年有40萬立方米的砍伐指標,但一直用不完。

  經濟杠桿的調節作用,加上環保意識的增強,是生態“紅利”釋放的前提。在“錢江源頭第一村”裏秧田村,通往錢江源的公路正在拓寬施工,村支書佔啟發介紹説,雖然修這段路要拆除十幾口魚塘,還要經過農田,涉及村裏每家每戶,但徵地拆遷並沒費太大力氣,老百姓非常支援。“大家都明白,不光要風景美,還要路好走,遊客才願意來,所以都支援。”

  “各地都在轉變發展方式,生態資源成了稀缺資源,是我們釋放‘紅利’的時候了。我們確信這條路是我們必須走的,而且成果已經開始顯現了。”姜方雲説。

  黃山、婺源、三清山、齊雲山……附近的知名景區與開化形成了一條旅遊“黃金路線”,尤其開化這樣適宜休閒度假的景點,對上海、杭州的遊客很有吸引力。旅遊産業在經濟中的比重正快速提升,雖然目前對財政的貢獻還不明顯,但對農民增收貢獻不小。

  開化正在建設“國家東部公園”,生態建設力度須進一步加大,但政策利好也帶來現實問題。2012年,開化縣政府負債9億元,2014年迅速增加為25億元,而根據規劃,整個項目需在生態建設上投資300多億元。

  錢從哪兒來?採取市場化的方式,拓寬補償資金渠道,是大家比較能接受的方案。姜方雲提出,發行國債募集社會資金不失為一條好的出路,但目前還沒有專門用於生態建設項目的國債。

  加大轉移支付力度最為直接和必要,國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為:“流域上下游之間是不可分割的整體,如果上游地區提供給下游的是經過努力後的、優於標準的水質,下游地區就應該對上游地區作出的貢獻給予適當的補償,只有這樣才能實現發展和保護的可持續。”

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