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　　中國環境報見習記者王昆婷

　　前不久，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。6天前，12月4日，我國迎來首個國家憲法日。21天后，新修訂的《環保法》將正式施行。可以預見，這一系列新變化必將對今後的環境法治提出更高要求。

　　昨日，在環境保護部政策法規司組織下，一場以“依法治國與環境法治”為主題的研討會吸引了眾多專家、學者加入。研討會主要圍繞“十三五”環保立法規劃建議;“新常態”下如何做好立法和改革決策銜接;運用法治思維和法治方式推進環境管理戰略轉型，加強環境保護工作;推進法律法規生態化等議題深入展開討論。

　　環境保護部政策法規司司長李慶瑞主持了會議。

　　樹立對環境法治的正確認識

　　環境法治的社會地位不高，權威性不足，約束作用剛性不強

　　環境保護部政研中心主任夏光認為，依法治國是指按照規則治國，反對長官意識，反對潛規則。

　　中國政法大學教授王燦發認為，十八屆四中全會通過的《決定》表明，國家和黨選擇用依法治國作為突破口來進行政治體制改革。儘管這個過程可能會有逆流，但我們必須清楚地認識到，國家必然會向著法治社會的方向發展。

　　環境法治道路道阻且長，我們必須對我國的環境法治現狀有一個清醒的認識。

　　對當前環境法治領域存在的主要問題，夏光將其總結為“立法缺、執法亂、司法少、守法弱。”

　　立法方面，環境保護的制度建設仍不完善，各種形式的規則離環境保護的實際需求還有一定差距，比如地下水污染防治、土壤污染防治等方面的法律仍是空白。

　　執法方面，有法不依、執法不嚴、違法成本低、守法成本高等問題多年來飽受社會詬病，環境保護的執法效果公信力不足。

　　司法系統一直以人力不足和缺乏專業知識為由，不願受理環境訴訟。環境訴訟在司法案件中佔的比例很小，有些地方成立的環保法庭處於空置狀態。環境污染入罪門檻高，一般情況下的環境污染都難以作為刑事案件來查辦，環境案件的司法判決強度不大，對社會的影響和震懾力不強。

　　守法方面，全社會的環境意識和法治觀念普遍比較低，環境保護還沒有成為社會的主流價值觀念，對環境違法行為的社會敏感性不夠強，企業擔當環境保護責任的主動性不高，缺乏對於環境法治的敬畏之心。

　　總之，環境法治的社會地位不高，權威性不足，約束作用剛性不強，環境保護在很大程度上還依靠“人治”的方式來推動，缺乏持久的動力。

　　為什麼今後在環境保護領域要強調法治保障，夏光認為主要是由於以下3點原因:一是未來環境的稀缺性特點將更加突出，需要用規則來劃定使用環境的權力邊界。二是未來環境的公益性特點更加明顯，要求用制度維護公共利益。三是未來環境的嚴峻性特點更加凸顯，需要用各種政策推動對環境的修復。

　　立法在優不在多

　　立法應有可操作性，既結合當前形勢又有一定突破

　　“目前我國環境法律的某些領域仍是空白，”王燦發舉例説，例如土壤污染防治法、核污染防治法、化學品管理法、自然保護區法、濕地法、 環境教育法、氣候變化法、電磁輻射法、健康損害賠償法等。

　　儘管目前我國環境資源領域需要立法的項目較多，但國務院發展研究中心環境與資源研究所副所長常紀文認為，一味的多立法並不見得好，立法關鍵是要注重法律的可操作性，能夠結合當前形勢有一定的突破。他提到當前形勢下立法要做到的5個轉型:

　　一是主體轉型，要加大公眾參與力度和範圍，完善程式性規定。二是對象轉型，現在監管的對象仍然是以點源為主，但更多的問題是區域性、流域性的，監管對象應與時俱進。三是模式轉型，由監管變成共治。四是責任主體轉型，由政府一家負責轉向黨政同責。五是目標模式轉型，我國目前某些環境管理模式，例如排污總量分配，並未考慮地方環境品質目標和環境現狀。環境管理模式應該與環境品質為核心的目標模式相結合。

　　與會的專家們還比較關注環境法律法規的清理工作。中國人民大學教授周珂特別提到了環境法法典化。周珂認為，對於環境法法典化有利於環境法律法規的梳理與銜接，能夠及時發現互相衝突矛盾的法律，以便及時清理。同時，環境法法典化也有利於普法工作的展開，對於推動法律法規生態化也有一定的作用。至於環境法法典化的效力如何，則不必做過多考慮。

　　除了關注實體法的立法，王燦發還關注程式性立法。他形象地説，如果只有實體法而沒有程式法，就像橋墩和橋墩之間沒有橋板，實體法無法順利得到實施。另外，加強程式性立法可以增強環境實體法的可操作性，使實體法的實施效果更為顯著。

　　王燦發同時提出要開展立法後評估工作。對立法技術中的問題，王燦發認為，最重要的是明確哪些事項是由環保部門制定規章，哪些是由國務院制定條例。

　　中國人民大學副教授竺效也很關注這一問題，他建議統籌規劃環境立法體系與立法技術。《環保法》作為基礎性、綜合性法律，單項法與它的銜接是不清晰的，如果單項法與《環保法》之間的技術協調沒有做好，會對今後的法律體系完善帶來阻力。

　　提升環保在法律中的戰略位置

　　清理法規、環保優先、從嚴從緊

　　夏光認為，推進法律法規生態化，首先要在《憲法》中有所體現。例如，將序言中“要推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”改為“推動物質文明、政治文明、精神文明和生態文明協調發展”。在《憲法》中體現把資源節約和環境保護作為基本國策擺在突出位置，並貫徹到經濟社會發展過程中去;對資源先強調保護，再強調利用;國家對國土空間開發和環境保護進行統一規劃，科學佈局;公民有在清潔寧靜的環境中工作和生活的權利等環保理念。

　　此外，制定生態文明促進法，在法律中提升環境保護的戰略地位，集中出臺環保法規。在立法中補充行政權、增強民事權、擴展社會權利，突出完善生態紅線、環境標準、污染健康影響、環保激勵和追責等各項制度。夏光説到。

　　周珂則認為，環境保護基本國策寫入法律很重要。為了保證環境保護基本國策不會流於空談，能夠落到實處，建議制定《環境保護基本國策實施綱要》，主要有兩方面作用:一是使環境保護能夠得到有效落實，全面融入各方面的工作。二是可以借鑒美國《國家環境政策法》形式，突出國家責任，監管政府行為。

　　夏光提出的“十三五”環保立法規劃的第一個關鍵詞是“從嚴從緊”，按照依法治國的要求，嚴格收緊各項環境標準，採取發達國家在相應發展階段採取的政策手段，有的還要學習發達國家當前所採取的手段。在立法中真正貫徹環境優先的思想理念，完善體系、提高標準、提高環境準入、強化責任制度。

　　周珂也表示，環境立法距離科學立法的要求還有差距。所謂“最嚴格”，是指環境法律形成的網，不僅要足夠大，還要足夠密。周珂建議在立法規劃期內按照“最嚴格”的要求，把環境法律這張網織密。

　　關注執法和司法對立法的推動作用

　　依靠公眾參與提升環境執法力量，減少直接現場執法

　　夏光主張以強勢環保理念開展環境執法。他説，環境執法應遵守程式、嚴格核查、及時查處、依法處罰、按日計罰、嚴格執法，通過公正執法樹立公信力。

　　同時，探索公眾參與途徑，依靠公眾參與大幅度提高環境執法力量，減少直接現場執法。增加公眾舉報和環境仲裁的比例，降低環境行政成本。在梳理法律法規時，取消一批環境行政成本大、發揮作用小的環境管理制度。

　　周珂提出，國外非常重視司法對立法的推動作用。我們也應考慮環境立法如何與環境司法配合，推動最高人民法院進行環境司法解釋。

　　王燦發則提倡進一步推進環境公益訴訟，借助第三方力量幫助環保部門履行職責。

　　逐步實施環境優先區域發展戰略

　　考慮綠色産業以及低碳經濟的立法

　　“目前經濟在國家發展過程中仍處於一個非常重要的地位，” 周珂認為可以考慮綠色産業和低碳經濟立法。

　　以福建省和貴州省為例，王燦發主張要把協調發展變為環境優先。

　　夏光提出的“十三五”環保立法規劃的第二個關鍵詞是“整體優化”。環保問題很難在環保領域內得到解決，它需要全社會政治、經濟、文化的全面改造來完成。整體優化的核心，主要是對有利於環境保護的行為進行激勵。例如推動綠色産業、幹部考核制度改進、對法律體系進行生態化改造等。必須充分發揮我國的政治優勢，大力弘揚我國生態文明的優秀傳統，逐步實施環境優先的區域發展戰略，努力履行環境保護優惠民生的使命，爭取實現環境優良的階段目標。

　　推動社會治理模式發展

　　促進全民環保，為公民低碳生活立法

　　夏光提出的“十三五”環保立法規劃的第三個關鍵詞是“社會制衡”。將公眾參與發展到社會治理的高度。這種治理模式認為，環境保護就是公眾自己的事情，隨著公眾對環境問題關注的不斷提高，實現這種治理模式成為可能。

　　環境保護是一個艱巨的任務，這個任務全壓給政府，政府可能沒能力承擔好，如果社會公眾分而擔之，完成好這個艱巨任務將成為可能。

　　夏光説，社會制衡制度建設主要涉及兩個方面:一是社會責任體系，要賦予社會的責任主要包括樹立生態意識、踐行綠色生活、傳播科學知識、綠色教育等。二是社會權利體系，包括擴展社會環境權利，包括監督權、索賠權、議政權等;監督企業的環境行為;監督政府的工作;推進環境資訊公開;維護環境權益，提起環境訴訟;參與環境公共事務;參與環境立法工作;成立社會環境組織等。

　　“建立社會治理模式，必須提高對公民的環境教育，”夏光提出一是發起全民綠色運動，二是設立社會運動管理機構，如社會管理司。

　　清華大學教授王明遠也主張發起“環境拯救運動”，進行中國特色的環保運動。他指出以前我國環保運動模式是精英主義不接地氣，但現在危機如此嚴重，社會上環保運動的開展，是對現實問題真實的反映，是推動環保事業發展的重要手段。

　　周珂提出為公眾低碳生活立法。雖然公民低碳生活在《環保法》中屬於鼓勵性、倡導性的條款，但也需要立法。低碳生活將來是一個重要的領域，可以與環境教育立法互相配合。

　　中國政法大學副教授胡靜則關注了第三方治理的問題，他認為不宜對第三方治理賦予過高期待。第三方治理是環保治理專業化發展的體現，使得治理技術和效力都有所提高，但這種技術層面的委託治理不能影響到污染責任的歸屬。在責任分配上，需要秉持“誰污染誰治理”的原則，污染者與第三方治理者之間的責任不能混淆，第三方治理不能成為企業逃避責任的藉口，企業與第三方之間的合同不能對抗立法本意。