水、電、油、氣、交通、通信管線是城市正常運轉的生命線。要進一步完善城市應急管理體系，落實好城市應急預案，優化應急管理體制、機制和法制，將城市地下管網安全隱患縮至最小

　　近日，國家安監總局對中國石油化工集團公司兩條存在重大安全隱患的原油管道下達停止輸油指令，並開出治理時間表：12月10日前完成管道的無害化處理等全部後續工作。此前，國務院已成立油氣輸送管道安全隱患整改工作領導小組，在全國範圍內開展油氣管道隱患治理攻堅戰，決心用3年左右的時間完成全部隱患整治工作。在山東青島市“11·22”中石化東黃輸油管道洩露爆炸特別重大事故一週年之際，上述兩條消息先後傳出並非偶然，表明有關部門下決心解決石油管道問題、地下管網隱患的力度和魄力。

　　水、電、油、氣、交通、通信管線是城市正常運轉的生命線。由於其深埋地下，工程品質監測、安全隱患排查的難度要大於地面工程。因此，地下管網工程又被稱為“良心工程”。但當前這一工程的安全遭受著兩方面挑戰：一方面，隨著城市空間拓展和城建思路調整，越來越多的管線由地面轉到地下，地下空間開發進入高峰期，但部分地下管線老化，進入問題多發期；另一方面，多個城市管線圖紙資訊嚴重滯後，即便是一些國際化大都市地下管線的脈絡也是説不清、道不明，圖紙資訊多年未更新。

　　要守護好城市生命線，必須以青島“11·22”中石化東黃輸油管道洩露爆炸為戒，進一步完善城市應急管理體系，圍繞應急管理“一案三制”這一內核，將城市地下管網安全隱患縮至最小，將可能發生的安全事故影響降至最低。

　　“一案”是指城市應急預案。自2006年《國家突發公共事件總體應急預案》出臺以來，各層面出臺的應急預案已達700多萬個，基本上建立了縱向到底、橫向到邊的應急預案體系。但也應看到，各預案之間還存在不匹配、不協調的問題。最嚴峻的是，很多預案出臺後就束之高閣，知曉度、普及度和參與度缺乏。在青島“11·22”中石化東黃輸油管道事故中，從泄漏發生到發生爆炸整整有7個小時。相關的預案卻沒有在第一時間啟動，沒有起到應有作用。

　　而“三制”中，第一制是應急管理體制。我國應急管理體制是統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。該體制的優點在於，資訊會在不同層面之間充分共用，責任也會在各個層級之間得到細化。但層級過多造成宏觀的城市管理體制與微觀的生産體制之間，形成了多個安全責任縫隙與應急響應盲區。如何健全體制，消除盲點，是當務之急。

　　第二制是應急管理機制。我國已初步形成突發事件應對過程制度化、程式化的方法與措施。這讓有關方面在應對緊急情況時，能夠心中有數、應對有度。但由於地下管網的複雜性和脆弱性，使生産事故、安全事故、生態事故和社會事件之間的轉化更為發散也更為多線。這就要求賦予應急處理的現場責任人以更多當機立斷和緊急應對的權力。廣東省出臺的《突發事件現場指揮官制度實施辦法（試行）》，就是一次有益嘗試。

　　第三制是應急管理法制。我國當前形成以《突發事件應對法》為核心，以相關單項法律法規為配套的法律體系。從內容上看，涵蓋了“預防與應急準備、監測與預警、處置與救援、事後恢復重建”的全過程。但對於在應急處置過程中具體的行政責任和法律責任的區分，還沒有更詳細規範的法律條文，行政問責機制還沒有納入法制化的軌道。

　　（作者係國家行政學院中歐應急管理學院教授）