I.背景

　　1.開發規劃良好、高品質和可持續的基礎設施項目有助於推動經濟增長、提高生産率、促進就業。區域基礎設施發展可以促進商品、服務和人員的跨境自由流動，促進互聯互通與可持續發展。考慮到APEC區域巨大的基礎設施需求和公共部門有限的財政資源，PPP提供了一個新的、有別於傳統政府採購模式發展基礎設施的可行模式。推廣PPP模式不是最終目標，而是促進基礎設施發展的重要手段，成功的PPP項目可有效擴大公共基礎設施供給，提高公共服務的品質和資金使用效率，並通過分擔風險和責任，最大限度地利用私營部門的資金和技術。APEC財長會機制可在推廣PPP模式中發揮重要作用。

　　II.目標

　　2.基礎設施PPP實施路線圖旨在落實2013年印尼作為APEC機制東道主通過的APEC基礎設施發展和投資多年期計劃，併為APEC未來發展基礎設施PPP項目提供指導，特別是幫助APEC各經濟體的政府官員更好地了解、準備、設計和實施PPP項目，並做出適當的融資安排。該路線圖以APEC各經濟體自願提供的交通、能源、通信及水務等領域的PPP項目案例為基礎，同時借鑒了G20等機制及世行、亞行、APEC工商諮詢理事會（ABAC）、經合組織（OECD）等國際機構此前的工作。路線圖特別關注實施環節，可為AEPC各經濟體特別是發展中經濟體的政府官員在實施PPP項目的每個環節提供指導和參考。

　　3.考慮到APEC各經濟體情況不同，發展狀況差異較大，路線圖並非“放之四海而皆準”，而是供各經濟體在開發PPP項目時根據自身情況有選擇地加以參考。

　　III.路線圖

　　4.PPP的特徵。PPP建立在公共與私營部門之間的長期合同關係之上，較為複雜，尤其是項目生命週期中存在的不確定性和風險，長期承諾以及包括政府、私營部門、消費者或服務使用者和公眾在內的各利益相關者的互相影響。在推廣PPP模式時，政府部門需要發揮主導作用，包括提供完善的法律保護和機構能力支援，做好規劃和準備工作，以及對PPP項目及資金安排進行監督。

　　5.有利的環境。對於私營部門參與者而言，透明、穩定且可預見的支援政策和法律環境是保證PPP項目成功實施的重要基礎。法律框架需要對以下內容做出明確規定，包括私營部門投資的權利和義務，透明和規範的採購流程，不同機構執行合同的能力，公平的合同仲裁程式，以及支付違約的救濟措施。定義明確的針對各個部門的監管機制，以及設定和調整用戶收費，均是合同中不可或缺的部分。如沒有專門的PPP框架，至少需要有允許私營部門參與提供基礎設施和公共服務的一般性的法律制度框架。

　　6.規劃。制訂基礎設施投資計劃或重點項目清單有助於展示政府高層的政治承諾和未來項目意向。具有連續性和明晰時間表的項目庫有助於提高私人投資者參與基礎設施項目的意願。高品質、一體化的項目規劃通常包括投資水準、預期經濟社會效益、私人投資和公共投資之間的聯繫以及政府部門希望PPP所發揮的作用。這樣的規劃將通過良好的成本效益分析對各級政府的項目進行綜合排序，明確各項目如何契合整體基礎設施規劃、適宜的融資和交付模式以及資源如何進行分配的。在PPP項目設計和實施過程中，應借鑒品質因素、優秀做法和原則，並將社會和環境因素納入考慮。

　　7.項目選擇。並不是所有的項目都適合PPP，PPP模式選擇不當會延長採購時間，增加採購成本，降低項目效益。因此，各經濟體政府應儘量選擇在商業可行性方面有前景的項目。有必要開展深入的前期可行性研究，確保所選項目適合PPP模式併合乎經濟原則，反映生命週期成本，能夠實現物有所值。對於複雜的大型項目而言，設定結構化的、連續的篩選程式是檢視項目是否適宜使用PPP模式關鍵的第一步。篩選程式應確立項目以PPP模式開發的商業模式，包括明確産出要求，評估其在政府戰略目標中的整體財務及社會經濟成本和收益，確定收入來源及項目從銀行獲得貸款的可能性，以及評估私營部門參與的優勢。在這一過程中，政府可以比較公共和私營部門聯合融資的一系列備選方案。在適合採用主動投標的情況下，項目選擇程式應透明健全，以確保項目的有效性和合規性。處理主動投標項目比較好的做法還包括以競爭形式對這些提案進行檢驗。

　　8.項目準備。篩選過的PPP項目在進入市場前，需要做充分的準備和設計。政府有必要開展有力的盡職調查並就技術、法律、金融、經濟、環境和社會問題做好準備，以便評估不同方案的優劣，選擇最優的交易結構，吸引潛在投資者。政府可以為創建項目準備機制提供便利，如設立專用基金支援可行性研究，承擔項目準備環節的部分費用。項目股權等費用收回機制可以幫助這些基金實現自我維持。為改善項目準備，政府可以制定一個清單並對關鍵環節進行審查，以檢驗項目能否進入下一階段並最終投入市場。需要採取諸如聘請專業顧問這樣的措施進一步提高政府部門（尤其是簽約機構）的管理能力，以便有效地完成項目。對於處於初期發展階段的市場，在合理的時限內推出高品質的成功的PPP項目，比關注項目數量更能夠有效地吸引投資者。

　　9.採購。透明、競爭的招標程式為選出最物有所值的項目方案提供了最佳框架。為了提高採購的效率，設置緊迫但可實現的截止期限並確保公私部門的高層都參與其中具有重要意義。在整個預招標和預設計過程中，私營部門和政府之間積極開展透明的協商十分重要。標準化的PPP合同能提高透明度、一致性以及採購程式的效率，對於需寫入PPP合同的問題設置標準條款也能起到上述作用。不過，對於具體項目的招標，可以根據需要，根據投標人的反饋意見並結合政府的目標和政策，對若干條款及條件做出適當調整，以優化項目的風險分配，或提高項目獲得銀行貸款的能力。

　　10.PPP合同。項目合同是管理公私伙伴關係，並説明在整個項目生命週期內如何分配並降低風險的法律文件。合同中應列出公共部門和私營部門各自的作用和責任、服務義務、項目的收入來源、關鍵績效指標、合同監督機制、爭端解決機制和終止條款等內容。鋻於PPP合同的長期性，合同應預留適當的靈活性以使其能夠適應不斷變化的環境。但靈活性不應降低可預見性。

　　11.風險分配。風險分配是PPP獲得成功的核心要素。風險分配不當可能會導致招標失敗、價格和成本升高以及服務延遲或品質降低。風險分配的基本原則是風險應該由最適合管理並能以最低成本減輕風險的一方來承擔。在項目開發的早期階段就在協議中明確界定風險的分配，有助於吸引私營部門參與並確保公共部門資産負債表的穩健性。一般來説，有關設計、績效、技術、建設和運營的風險通常由私營部門承擔，而其他諸如政治、法律和監管的風險則更適宜由公共部門承擔。利率和匯率波動、價格結構和不可預見的風險可以由公共部門和私營部門共同承擔。應在項目的規劃、設計和建設層面都考慮進自然災害的風險，以降低自然災害可能帶來的影響，從而降低PPP的金融風險。

　　12.隨著市場的發展，更多成功項目的出現，以及私營部門承擔風險能力的增強，政府可以調整自身定位。在未建立風險評估基準，或私營部門對市場缺乏充分了解的發展中經濟體，政府可以考慮根據其他發展中經濟體的類似項目來開發標桿項目，並提供強有力的支援。這些標桿項目可以作為後續項目的起點，使私營部門更願意承擔風險。

　　13.項目融資。“綠地”或新建的基礎設施PPP項目本身屬於高度資本密集型，如果風險分配得當，項目融資可以有效提高融資的能力。發展長期本幣金融市場可以促進當地的銀行、公司等市場主體更多地參與基礎設施融資。促進機構投資者——比如養老基金、保險公司和主權財富基金——的長期投資還可以擴大基礎設施的融資渠道。為長期基礎設施投資提供有益的監管框架，包括通過股權轉讓實現退出的清晰流程，可以促進項目融資。多邊開發銀行可通過創新性的融資方案，例如貸款、股權投資、貸款擔保和項目債券保險等幫助實施PPP項目。已經投入運營的“棕地項目”吸引私人投資的難度相對較小，因為項目已有實際經驗和績效，降低了風險。

　　14.政府支援。一些PPP項目的經濟效益高，但財務回報低。對此類項目，適宜由政府提供資金支援，例如通過可行性缺口資金（VGF）提供前期資金補貼、彌補用戶付費的缺口和/或提供收入保證。在承擔項目的公共機構信譽不足的情況下，政府需要提供擔保以確保該機構能夠按時履行職責。這就需要政府從中長期角度，積極管理財政承諾及或有債務，以確保財政可持續性。位於人口稠密地區的項目，能從商業經營或土地價值上升中獲取巨大的額外收入，這將降低其對政府支援的需求。此外，VGF也可以用作“招標變數”，即選擇對補貼要求最少的受讓人。許多基礎設施建設項目涉及一些較為敏感的決策，如公用事業收費、土地徵用或合同授予等，這種情況下，上級政府的政治支援十分必要。

　　15.PPP中心。設立PPP中心，增進與私營部門的協作，可以增強政府部門推動PPP的能力。許多APEC經濟體已經在中央或地方政府、行業部門或財政部等綜合部門設立了PPP中心。PPP中心可以作為示範中心，幫助政府起草投資計劃，制定PPP相關政策，選擇、設計和實施項目，提供資金並監督PPP項目的開展，管理與私營部門的長期合同，協調各機構工作，並維護政府利益等。PPP中心還可以開發和管理PPP項目操作手冊，對成功和失敗的項目進行分析，總結經驗，以改進以後的決策，並作為招聘和培訓PPP專家的中心。為確保PPP中心的良好運作，專門的政府團隊、清晰的職責界定和權威性三者缺一不可。PPP領域的研究成果應更好地適應實體經濟發展的需要，增加的投入應切實促進該領域的研究。

　　16.利益相關者協商。PPP項目多為具有重大社會影響的基礎設施項目，會涉及許多利益相關者。因此利益相關者的參與和協商對降低公眾關切和減少負外部性尤為重要。引導當地公眾參與所在地區基礎設施項目的遴選、優先級排序和規劃，不僅可以贏得公眾對項目的支援，也有助於從環境和社會角度評估項目的可行性或可持續性。這將有利於在更好地了解社區民意的基礎上對PPP項目進行優先排序，並更好地利用私營部門的資金和專業能力。

　　17.提高PPP的透明度有助於促進利益相關者對項目的理解和參與。需要特別關注移民安置、補償以及項目給當地社區帶來的潛在直接就業收益。以PPP方式提供服務的項目通常會設置關鍵績效指標（KPI），包括公眾對服務的滿意度。在這種情況下，對投資者的獎勵取決於項目績效。績效評估可以利用部門統計數據、統計機構數據以及調查數據。

　　IV.APEC經濟體的早期收穫行動

　　為支援基礎設施發展和投資多年期計劃的實施，APEC各經濟體的財長們呼籲政府、私營部門和國際機構採取行動，促進亞太區域基礎設施PPP的發展。

　　鼓勵亞太地區設立更多的PPP中心。在這方面，我們感謝中國做出的努力，並歡迎近期在中國財政部設立PPP中心作為示範中心，促進PPP項目開發，以及政府的機制建設。

　　通過APEC區域PPP專家諮詢組、APEC研究中心、澳大利亞政府發展合作夥伴基金、加拿大PPP支援機制，以及各成員經濟體和亞行、世行等國際組織發起的能力建設活動，來加強現有的和試點的PPP中心的能力建設、經驗交流和網路化合作。在這方面，我們感謝中國政府利用設在亞行的中國減貧和區域合作基金中的500萬美元，支援APEC發展中國家在基礎設施PPP、區域合作和互聯互通領域的能力建設和項目開發。

　　通過亞太金融論壇等倡議加快資本市場發展，吸引長期機構投資者參與基礎設施投資。

　　通過亞太基礎設施夥伴關係對話，ABAC促進基礎設施投資的利因清單等來幫助政府設計可融資的項目並進行必要的改革。

　　動員世行、OECD等國際組織的資金和知識資源，為亞太地區開發PPP項目及必要的改革提供支援，包括技術援助和交易諮詢服務。鼓勵多邊開發銀行進一步探索創新且具備財務可行性的商業模式，支援PPP項目的發展。多邊銀行可以進一步推動本幣債券的發行和/或地方債務融資的發展，幫助吸引長期投資者投資于基礎設施PPP項目。此外，通過提供長期貸款、增信産品和動員私營部門資源，多邊銀行能協助滿足基礎設施PPP項目的具體要求。（英文為正本，中文譯本為參考稿）