2011年，人民銀行開始對內審轉型與發展進行全面部署，並出臺了《人民銀行內審工作轉型2011～2013年規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》提出了轉型的總體要求，即構建以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標、以增值為目的的內部審計新模式，更好地服務於央行的風險管理、內部控制和組織治理；明確了轉型的總體目標，即由傳統的財務、業務合規性審計，向內部控制審計、風險管理審計和績效審計模式轉變；確定了以確立風險導向審計模式、探索績效審計、深化內部控制審計和資訊技術審計等十方面為核心內容的重點轉型工作。經過三年多的努力，《規劃》既定的各項目標任務基本完成，轉型在各方面取得了積極成效，人民銀行內審工作的能力和水準進一步提高，為下一步推動全面立體轉型積累了豐富的經驗。

　　內審轉型成效顯著

　　人民銀行內審轉型的主要任務可概括為一個確定、兩個探索、三個深化和四個改進：確立風險導向審計模式，探索開展績效審計和資産負債表健康性審計，深化離任履職審計、內部控制審計和資訊技術審計，改進審計的方法手段、工作品質、能力素質和職能作用。在這些方面，人民銀行內審部門採取集中課題攻關與基層行實踐相結合的辦法，都取得了比較大的進展。

　　風險導向審計模式基本確立。人民銀行內審部門借鑒國外主要央行和大型機構內審部門的風險評估模型，結合自身實際，確定了央行履職過程中存在的六類主要風險，按專門性職能和綜合性職能劃分了風險評估對象，從風險發生可能性和風險影響程度兩個角度對固有風險進行度量，同時對控制有效性進行評估，最後計算剩餘風險，在此基礎上建立了人民銀行內審部門風險評估模型，並制定印發了《人民銀行內審部門風險評估工作試行辦法》，從制度上明確了風險評估的內容和方法。組織分支行按照風險評估辦法進行風險評估實踐，並借助有關電腦資訊系統，初步形成了風險評估數據庫。在開展上述風險評估工作的同時，各級內審部門在制定審計方案、實施現場審計、編寫審計報告過程中，也注重應用風險評估方法，更好地做到了“風險引導審計，審計關注風險”。從總體上看，人民銀行風險導向審計模式已經基本確立。

　　績效審計探索取得較大進展。績效審計主要是對管理活動的經濟性、效率性和效果性進行評價，關注的是成本控制、投入産出、目標實現問題。轉型以來，人民銀行內審部門將探索開展績效審計作為一項重要任務。一是各級內審部門積極開展不同領域的績效審計探索和實踐，涉及人民銀行職責履行和內部管理的大部分領域。部分分支行在總結實踐經驗的基礎上，發佈了人力資源配置、車輛管理、辦公樓運作等領域的績效審計操作指南。二是內審司在大量實踐的基礎上，進一步明確了人民銀行績效審計探索的重點和範圍，即以投入産出、成本效益為中心，圍繞資源配置、項目管理和履職效果這三個方面開展績效審計，同時要求將績效審計與合規性審計相結合，在各類審計中都貫徹和體現關注績效的觀念。目前，內審司初步擬寫了《人民銀行績效審計指導意見》，正在開發基建項目績效審計評價應用系統，人民銀行績效審計框架體系正在逐步完善。

　　資産負債表健康性審計深入拓展。推動轉型以來，人民銀行內審部門開展了資産負債表審計研究和實踐，提高內審工作的宏觀性、整體性，更好地發揮建設性作用。一是廣泛梳理了國內外有關研究文獻，圍繞會計標準、資産、負債、財務實力、資訊披露等方面，提出了真實、公允、安全、穩健和透明的央行資産負債表健康性標準。二是持續開展資産負債表健康性審計實踐。內審司連續開展了外匯儲備經營管理審計，並對外匯儲備海外經營機構進行了審計。各級行內審部門也圍繞央行重要資産和負債項目，開展了存款準備金、支農再貸款、預算管理、財務收支等方面的審計，部分分支行還開展了本級的全表審計，為今後深入開展資産負債表審計奠定了堅實的基礎。

　　履職離任審計進一步改進。推動內審轉型以來，針對離任審計和履職審計同質化問題，人民銀行內審部門對兩類審計進行了功能區分，按照緊緊圍繞經濟責任的要求，重點對離任審計進行了深化，同時對履職審計的內容和重點進行了探索。所謂圍繞經濟責任，就是要重點關注領導幹部在任職期間依法依規對本單位的預算管理、財務收支、基本建設、資産管理等經濟活動應當履行的職責和義務。在實踐的基礎上，參照國家有關經濟責任審計的法規制度，人民銀行修訂印發了《人民銀行領導幹部離任審計制度》。目前，人民銀行的離任審計報告，都充分體現了突出經濟責任的要求，審計內容更加明確，重點更加突出，更好地體現了離任審計這一制度設計的初衷和本意。

　　內部控制審計不斷完善。推動內審轉型以來，人民銀行內審部門將內控審計作為對本級行各職能部門進行審計的主要方式，同時有計劃地開展對下級行的內控審計，促進了人民銀行內控機制的持續改進。一是明確了內部控制審計的總體思路。在審計內容上，按照國際通行的《內部控制整體框架》規定的控制環境、風險評估、控制活動、資訊溝通、監控監督五要素確定審計內容，體現了內部控制的整體性特徵。在審計評價上，立足於對內部控制的充分性、合理性、遵循性、有效性四個方面進行評價。在審計方法上，靈活運用包括詢問談話、調查問卷、實地觀察、流程測試等多樣化的方法手段，發現審計線索、引導審計抽樣。二是在總結實踐經驗的基礎上，不斷修訂完善內部控制審計方案和操作手冊，細化審計內容，繪製相關業務流程圖，設計調查問卷，建立審計發現問題及案例庫。基於內部控制五要素框架，參考《行政事業單位內部控制規範》，制定了《人民銀行內部控制審計試行辦法》。

　　資訊技術審計全面深化。一是借鑒國際上較為通行的“資訊及相關技術控制目標（COBIT）”以及其他資訊技術審計指南和標準，開展風險導向模式下資訊技術審計課題攻關，建立了人民銀行資訊技術審計風險評估模型。二是制定並以人民銀行第一個技術標準的形式發佈了《人民銀行資訊技術審計規範》，明確了資訊技術審計的範圍、目標、方法和審計評價標準。三是持續開展分支行科技綜合管理審計，提高資訊安全管理水準；將業務審計與資訊技術審計相結合，開展了國庫會計核算及系統運作管理專項審計；不斷拓展資訊技術審計範圍，開展了系統開發管理審計、徵信系統審計等，在關注系統安全性和可持續性的同時，也加強了對系統建設和運作績效的審計。四是積極開發資訊技術審計輔助工具，採購了“安全配置核查系統”，並根據人民銀行系統和設備特點進行了個性化定制和再開發，滿足了對網路設備和伺服器安全審計的需要。

　　電腦輔助審計手段的應用取得重要突破。三年來，人民銀行內審部門大力推進電腦輔助審計技術的應用研究。一是應用ACL等軟體對發行、外匯、國庫、財務等領域開展審計分析，發現了大量有價值的審計線索，非現場審計工作模式初步形成。二是針對業務數據集中存儲的領域，開發運作了人民銀行電腦輔助審計系統，定期採集數據，實現持續監測。對於業務數據分散存儲的領域，組織分支行開發了一些審計小軟體，取得了良好效果。三是制定印發了《人民銀行電腦輔助審計工作指導意見》和《人民銀行電腦輔助審計系統管理辦法》，一方面對電腦輔助審計跨部門溝通協作、實施程式、資訊安全、人才隊伍建設提出了明確要求，另一方面對輔助審計系統的應用進行了規範，在提高審計效率和品質的同時確保業務系統和資訊的安全。

　　內審品質評估穩步開展。人民銀行內審部門深入開展內審品質評估理論研究，穩步推進審計品質評估工作。分支行內審部門積極開展評估試點，對轄區內部審計環境和內部審計項目品質進行分析和評估，同時在組織管理、項目實施、方法技術、考核評比等方面採取措施，探索了提高審計品質的方法和途徑，積累了良好的經驗。內審司結合年度考核和優秀內審項目評選，推動內審品質評估工作常態化，並要求今後總行統一安排的常規性審計和專項審計，都要進行審計品質評估，並分析原因、加強督導。

　　深入研究內審在央行治理中的作用。內部審計是中央銀行治理中的重要內容，應當以增加價值和服務治理為目標，積極發揮確認和諮詢作用。推動內審轉型以來，人民銀行內審部門深入開展課題研究，學習借鑒現代央行治理的理論與實踐，圍繞內部審計服務於央行治理這一目標，論證了內部審計在央行治理中的地位和作用。在理論研究基礎上，緊密圍繞人民銀行履職風險點，深入開展專項審計項目和審計調查，內容涉及貨幣發行管理、國庫資訊系統、兩綜合兩管理、預算管理、職工養老醫療及住房公積金管理和縣支行資源配置等諸多方面，提出了建設性的意見。內審司還按年度匯總審計發現的問題，通過建立完善與業務部門交流磋商機制、提交人民銀行工作會議參會文件等形式，搭建發揮審計職能作用、增加組織價值的常態化平臺。

　　通過三年的內審轉型探索和實踐，人民銀行內審部門積累了豐富的經驗。一是在工作理念上堅持“風險導向、控制驅動、關注績效、服務治理、增加價值”，在工作實踐中注重體現其內涵和價值。二是在工作思路上必須堅持理論聯繫實際。深入學習國內外內審理論和先進實務，堅持從人民銀行履職實際、人民銀行內審部門工作實際出發。三是在工作方法上，必須堅持四個結合，即頂層設計與基層實踐相結合、集中攻關與分頭探索相結合、課題研究與實際操作相結合、階段性突破與循序漸進相結合。四是在工作重點上，必須牢牢把握風險、控制、績效、治理、增值這幾個關鍵詞，全面實現審計理念、審計內容、審計方法、審計評價、審計建議、審計職能等方面的不斷深化和轉型。五是在工作動力上，必須統籌用好各級領導重視、業務部門支援、外部智力配合、幹部廣泛參與等多方面內、外部資源，尤其是要調動全體內審幹部的積極性、主動性、創造性，使內審轉型既成為內審部門改進工作的載體，又成為內審幹部成長進步的平臺。

　　推動人民銀行內審工作全面立體轉型

　　下一步，內審部門要在總結三年轉型經驗、消化吸收已有成果的同時，圍繞人民銀行中心工作和風險管理、內部控制、組織治理的要求，不斷改進和完善內審工作，推動人民銀行內審工作在“高度”“深度”“廣度”上全面立體轉型。通過對轉型成果的固化沉澱，將轉型成熟經驗持之以恒地堅持下去，逐步構建形成“符合國際通則，具有自己特色”的人民銀行內審工作制度和規則體系；通過搭建平臺、編寫案例、加大培訓，將成熟、良好的審計實務在各級內審部門普遍應用，體現到審計工作的各個方面；圍繞構建人民銀行內審新模式的總體目標和服務於央行戰略目標的基本要求，研究新課題、解決新問題，推動人民銀行內審工作縱深發展。為此，當前和今後一段時間我們需要重點做好以下幾個方面的工作：

　　進一步提煉轉型成果。一是制定出臺《人民銀行績效審計指導意見》，重點是從總體上明確人民銀行績效審計的指導思想、目標要求、內容重點和方法手段。論證、修改、推出比較成熟的績效審計操作指南，逐步健全人民銀行績效審計制度框架。二是修訂《中國人民銀行領導幹部履行職責審計辦法（試行）》，除了進一步明確有關經濟責任審計的內容外，還要明確加大履職審計力度，使履職審計與離任審計更好地協調配合。三是就貫徹執行《人民銀行資訊技術審計規範》制定指導意見，同時編發相關配套審計操作手冊。四是在加強直屬企事業單位內審工作方面，要參照國家審計署修訂的《內部審計工作規定》，出臺《關於加強直屬企事業單位內審工作的指導意見》。

　　進一步推廣轉型經驗。一是要切實加強調查研究工作，深入發現和總結先進做法、良好經驗，全面掌握分支行轉型探索和實踐情況，從中選取具有代表性、典型性和普及價值的經驗成果。二是要積極搭建交流平臺，進一步辦好《內審工作簡報》和《內審工作雙週報》，用好內審業務綜合管理系統，更多地反饋、交流內審轉型經驗。三是要大力組織編寫審計案例，好的案例甚至要勝過一本泛泛而論的教科書，案例要深入透徹，要在內審業務綜合管理系統中予以展示。四是要進一步加大培訓力度。在辦好有關重點培訓班的同時，繼續統籌分行培訓資源，特別是利用遠端培訓方式，適當開展互培訓和交叉培訓。

　　進一步強化轉型實踐。一是關於風險導向審計模式。要進一步完善風險評估框架，以資訊系統為依託建立風險評估數據庫，從影響央行工作目標實現的高度開展風險評估。二是關於績效審計。要繼續圍繞資源配置、項目管理和職責履行，擴大和深化績效審計實踐，同時在總結成熟經驗、鞏固已有項目、堅持分工協作等三個維度上進一步強化，努力將績效審計的理念和方法用於各類審計之中。三是關於資産負債表健康性審計。要加強外匯儲備經營管理審計，不斷拓展資産負債表健康性審計領域，明確分支行在資産負債表健康性審計方面的功能定位，進一步明確資産負債表健康性審計的目的、內容和組織方式、工作方法。四是關於履職和離任審計。在堅持離任審計關注經濟責任的同時，下一步要重點加強和改進履職審計。在審計內容上，要抓住決策、運轉、效果三個環節，針對領導幹部履行經濟責任和其他重要工作職責來開展審計。在審計計劃上，各級行行長滿三年以上或者距退休之前兩年以內的，要主動安排履職審計；對於在做過履職審計一年之內升遷或調動或退休的可不必做離任審計。五是內部控制審計，下一步要研究解決內控審計的邊界和重點、內控審計成果的運用這兩個問題，著重審查和評價控制機制的有效性。六是繼續推進電腦輔助審計工作，拓展人民銀行電腦輔助審計系統的應用範圍，編寫固化並推廣使用成熟審計模型。靈活應用各種單機版輔助審計軟體，組織分支行對數據分散在本地的業務系統進行研究，開發適合特定系統、特定審計範圍的工具和軟體。

　　進一步深化轉型探索。一是如何更加全面地履行審計的確認和諮詢職能，如何更好地服務於央行的風險管理、內部控制和組織治理，如何更好地實現審計的增加價值功能。二是在審計內容上，如何把合規性內容與風險、績效性內容真正融合起來；在審計方法上，如何把賬務資料檢查的方法與調查、研究、分析的方法更好地結合起來；在審計建議上，如何克服“正確但無用”、如何使建議恰如其分、無過無不及、如何發揮審計的建設性作用。三是在審計整改方面，如何使審計發現的問題真正得到整改，在內控設計上建立起有效防範問題發生的機制，減少合規性問題的重復發生，使審計收到切實的效果。四是在內審工作的組織管理和整體效能發揮方面，如何既圍繞央行整體履職和主要風險開展審計，又服務於各級行自身管理需要；如何在既定人力資源配置的格局下，更好地發揮內審工作的整體合力，發揮內審人力資源配置的最大效能；如何採取有效措施，確保各項審計工作的品質等。■

　　郭慶平 作者係中國人民銀行行長助理