曾幾何時，高企的房價讓許多低收入家庭對購房望而卻步，然而，隨著棚戶區改造工作的全國各地陸續展開，這項主要惠及低收入人群的安居工程又讓許多人看到了實現居有定所這一夢想的希望。

　　財政主導一舉多得

　　棚戶區改造工程是我國政府針對住房品質差、缺少必要配套設施、環境衛生條件惡劣、中低收入居民相對集中的城市危舊房集中區域，組織實施的住房改造專項行動計劃。早在2005年，該詞在東北三省實施的振興戰略中進入公眾視野，隨後，在金融危機爆發的2008年，中央啟動的保障性安居工程中，國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容，加快了改造的步伐。時間推進到2010年，城市和國有工礦棚戶區改造工作在全國範圍內鋪開。2013年新一屆中央政府提出，從2013年到2017年再改造1000萬戶以上各類棚戶區的建設任務；還提出在以人為核心的新型城鎮化推進過程中，要改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，由此開啟新一輪棚改。至此，棚戶區改造工作已上升成為黨中央、國務院確定的重大民生工程和發展工程。

　　與此同時，中央財政也在不斷加大對於棚戶區改造的投入，從資金上保證該項工作的進展速度。據統計，2009—2013年，全國各級財政用於保障性安居工程支出，從962億元增加到3817億元，年均增長57%，財政資金成為改造工作順利推進的重要保障。財政部財政科學研究所副所長白景明接受本報記者採訪時表示：“隨著改造工作的推進，中央財政不斷拓寬渠道籌集資金，推進棚戶區改造順利開展。在中央財政一方面通過公共預算，包括地方政府債券收入、城市維護建設稅等安排資金支援棚戶區改造；另一方面則從政府性基金預算，包括土地出讓收益、城市公用事業附加、城市基礎設施配套費，以及國有資本經營預算等多渠道籌集資金。”數據顯示，截至6月底，中央財政已下達2014年城鄉保障性安居工程補助資金共2198.20億元。其中，用於棚戶區改造支出近420億元，同比增長近150%，增幅明顯。

　　“籌集資金後，中央財政還及時將這部分資金劃撥出去。各級財政部門都將此作為重要工作進行支出進度考核，確保每一分錢都及時足額劃撥到位。”談到籌集資金後，白景明又突出強調了及時劃撥的問題。

　　“在當前中國經濟增長速度放緩、商品住房價格過高、保障性住房有效供給不足、城鎮化品質和可持續發展能力需要進一步提高的大背景下，中央財政加大實施棚改及完善相關配套設施和公共服務設施方面的投入，在改善城市環境，集約利用土地，提高城鎮綜合承載力和可持續發展能力，有效緩解了城市內部二元結構矛盾的同時，更重要是通過拉動産業鏈條，對當期經濟起到穩增長的支撐作用，對國內經濟取得‘一舉多得’的效果。”中國社會科學院城市發展與環境研究所城市經濟研究室主任劉治彥表示。

　　對此，白景明也持相同觀點，他認為棚戶區改造，既能對經濟運作産生適當的景氣提升作用，又能改善民生、支援城鄉基礎設施升級並培育經濟社會長期發展後勁，使得宏觀調控在供給側的有效供給機制得到與需求管理相結合的較好發揮。

　　抓住資金保障的“牛鼻子”

　　按照計劃，今年我國棚戶區改造戶數為470萬戶，比去年增加150萬套，是2008年以來棚改任務最重的一年，資金需求量也最大。那到底需要多少資金呢？住房和城鄉建設部副部長齊驥給出的數字是上億元，而劉治彥表示，即使僅考慮建安成本情況，棚戶區改造計劃將在2014年合計産生資金需求在4200億元到6300億元之間。

　　而與此同時，財政部數據顯示，今年上半年，全國財政實際用於棚戶區改造的支出為419.61億元，同比增長148.1％。如果再考慮2013年新一屆中央政府提出的棚改任務（從2013年到2017年再改造1000萬戶以上各類棚戶區的建設任務；還提出在以人為核心的新型城鎮化推進過程中，要改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村）棚改的資金缺口將更大。

　　從改造的對象來看，棚改也進入了“啃硬骨頭”的階段，從全國範圍來看，目前尚未改造的棚戶區大多位於中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市。從具體地區來看，棚戶區具有商業價值的地塊大都已經改造完畢，剩下的要麼是改造成本高的零星地塊，開發企業參與建設意願不足，要麼是國有林區、工礦等棚戶位置偏遠，基礎設施落後，騰空土地開發利用價值較低，住戶多為低收入群體，企業無力投入資金實施棚戶區改造。

　　對此，白景明卻相對比較樂觀，他説：“棚戶區位於城市的欠發達地區是正常現象，而社會資金因此就不願參與只能是一種短視行為。從目前的經驗來看，很多改造後的新城都比老區繁華。”因此，他認為，“啃硬骨頭”時，財政資金更應起主導性、示範性作用。越是在久拖不決的項目上，財政資金越要介入，要保證資金及時到位，通過示範效應引導社會資本進入。

　　白景明建議，中央財政要繼續加大對棚戶區改造的支援力度；省級財政也要相應增加投入，加大對困難市縣棚戶區改造的支援力度；市縣財政則應按規定渠道落實資金來源，綜合運用補助、貼息等方式，引導信貸資金、民間資本參與棚戶區改造工作，以充分發揮財政資金杠桿效應。與此同時，要按照棚戶區改造項目工程實施進度及時撥付資金，確保棚戶區改造項目資金需要。同時，各級財政部門要嚴格落實稅費優惠政策，降低棚戶區改造成本。強化資金監督管理，確保資金使用效益。此外，還應加強融資平臺管理，切實防範財政風險。各地要全面落實各項資金來源，支援通過融資平臺籌集棚戶區改造資金。

　　多地設立統一的融資平臺

　　在棚戶區改造這樣大規模的全國工程面前，僅依靠財政的力量肯定是不行的，如何將財政的示範效應放大，捋順社會資本融資通道也顯得至關重要。劉治彥表示：“棚戶區改造除了政府補貼外，更多的還應通過市場化融資手段解決。在實際操作中，各地的情況千差萬別，財力等各不相同，中央應該鼓勵各地因地制宜，創新融資模式。”

　　近日，國務院印發《關於進一步加強棚戶區改造工作的通知》對資金缺口這一頑疾開出“藥方”，《通知》明確提出，進一步發揮開發性金融作用，鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支援符合貸款條件的棚戶區改造項目，以及推進債券創新，支援承擔棚戶區改造項目的企業發行債券等。

　　其實，在此之前，有些地方已經開始先行先試。

　　江西南昌明確了“1＋6＋X”的棚改融資模式：1代表市土地儲備中心；6是6家市屬國有投融資平臺，參與與市政、地鐵建設相關的棚改項目出資；X即社會資本，在確保控規和業態的前提下，對收支能夠平衡的棚改項目規範條件引導社會資本參與。

　　河南允許社會資本通過特許經營權等方式參與城市基礎設施投資和運營，探索公益性基礎設施和商業開發相結合的長效機制，實現公商協同、以商補公。

　　安徽通過公共財政預算、政府債券、國有資本經營預算等多個渠道加大支援力度，並對皖北和大別山區等財政困難地區予以傾斜。

　　山東通過委託山東省財金投資有限公司代建棚戶區改造項目的方式，以這家公司作為投融資主體，採取統貸統還方式，按需求向國家開發銀行貸款，支援除濟南和青島外的全省棚戶區改造建設。山東各市、縣級政府根據當地棚戶區改造籌資情況，可以自主確定是否參與這一融資模式。

　　未來，山東各市政府統籌安排償還資金，山東省財金投資有限公司歸集資金統一還款。各市政府制定償債計劃，明確建立多渠道的還款機制，將用於還款的財政資金列入本級財政預算，同時，接受紀檢監察、財政、審計部門和國家開發銀行的監督檢查。

　　劉治彥在肯定目前做法的同時，特別指出，在目前棚戶區改造概念界定模糊、地方政府融資需求強烈的情況下，要警惕可能因此出現的地方政府性債務增長的風險。

　　他認為，需國家層面出臺棚戶區界定的定性定量標準和衡量指標體系，進一步明確棚戶區改造的範圍，以及與一般舊城改造和搬遷安置項目的區別。在明確棚戶區定性標準的同時，研究將危房等級、抗震強度、建設年代、每人平均住房面積、容積率等指標納入棚戶區判斷定量指標體系，並設定相關標準值。在此基礎上，由相關部門啟動按照該標準對尚未實施改造的棚戶區的摸底調查工作，審核確定各地區的棚戶區改造規劃，以更加精準、科學、合理的在全國範圍開展棚改工作，提高財政補助資金、政策性貸款等財稅金融優惠政策的使用效益。

　　PPP模式促“多贏”

　　目前，從各地的棚戶區改造的市場化運作模式來看，方式比較單一，主要集中在以拆遷安置作為土地出讓條件，並允許房地産開發商出售改造片區上建設的商品房來彌補其配套安置房等支出，進而實現利潤的模式。

　　對此，白景明認為：“這種模式在緩解資金短缺的同時也存在著弊端，主要集中于兩點：一是對開發商的盈利空間不可控，容易誘發暴利；二是對那些商業價值較少的棚戶區項目，以逐利為目的的開發商不願參與。”鋻於此，白景明建議，可在棚戶區改造領域積極引入政府與社會資本合作模式，通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享機制，滿足事先清晰界定的公共需求，實現參與各方的“雙贏”或“多贏”的績效結果。他同時強調，在引入PPP模式時應將房屋本身和周邊配套設施捆綁在一起，以提升民間資本的積極性。

　　他認為，在政府與社會資本合作模式下，政府應更好地扮演監督、指導和合作者的角色，通過與社會資本成立項目公司，賦予稅費優惠、政策性貸款等政策和謹慎的財政承諾機制，保證項目運營的可持續性，使私人的投資運營成本得以補償，並獲得合理和穩定的投資回報。同時，明確責任分擔機制，充分發揮各自優勢。如，在土地市場具有優勢的政府負責土地拆遷等工作，承擔土地、法律和政策等風險；在建築市場具有優勢的開發商承擔與項目建設相關的工作，承擔建設與開發、市場運營等風險。