在污染物排放權試點工作實施7年後，國務院辦公廳近日出臺了《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發〔2014〕38號），提出“排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量……建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革”。

　　《指導意見》也強調，推進排污權有償使用和交易工作，是為了“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索建立環境成本合理負擔機制和污染減排激勵約束機制，促進排污單位樹立環境意識，主動減少污染物排放，加快推進産業結構調整，切實改善環境品質”。

　　排污權有償使用，促進污染物總量削減

　　清華大學環境學院教授、清華大學總量控制技術政策研究中心主任陳呂軍告訴記者，排污權交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場機制，建立合法的污染物排放權利，並允許該權利像商品一樣被買入賣出，以達到污染減排和保護環境的目的。

　　“《國務院關於加強環境保護重點工作的意見》中指出，‘推行排污許可證制度，開展排污權有償使用和交易試點，建立國家排污權交易中心，發展排污權交易市場。’開展排污權交易制度的設計和實施，對我國當前實施節能減排戰略具有重大的現實意義。”陳呂軍強調，污權交易制度設計的目的有二。一是告訴排污者們要想排污必須有償取得排污權，就像他們有償取得土地使用權一樣，只有這樣他們才會珍惜這種排污權；二是通過這一制度，促進污染物總量減排，同時通過價格機制進而促進産業結構調整。

　　環境保護部總量司副司長黃小贈進一步解釋説，排污權有償使用和交易制度的核心是將全民共同擁有的環境作為資源進行管理，將原來排污單位無償獲取排污權改為有償使用，排污單位可將有償取得的排污權作為無形資産進行交易。此外，對企業徵收排污權有償使用費和徵收排污費並不矛盾，不可相互取代。

　　黃小贈説，前者是購買排污權利，反映的是佔用環境資源的價值，基於佔用的指標量進行徵收；徵收環節在前端，是對排污行為的一種前置約束；作用是確立環境容量資源的有價性、稀缺性，目的是推動企業減少環境資源的佔取，以解決我國環境容量資源長期無價和低價使用的問題。後者是進行污染補償，根據排污單位的實際排放量進行徵收，徵收環節在後端，是對排污行為的末端約束；作用是推動企業減少污染排放，增加環保資金用於支援重點減排項目建設。

　　黃小贈表示，排污權有償使用涉及兩類企業：一是現有排污單位，《指導意見》明確，由各地根據當地環境品質改善要求，以及企業承受能力等，逐步實行有償取得，而不是一刀切。“這給予了各地一定的靈活性，便於更好地推進試點工作”。二是對新改擴建項目，排污權原則上都要以有償方式取得，體現了更嚴格的管理要求，有利於促進新建項目珍惜環境資源，採取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物排放。

　　“排污權交易制度的實施可以促進我國污染物總量削減。”陳呂軍説。

　　交易受區域總量、排放標準等政策約束

　　《指導意見》對“控制交易範圍”規定，“排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。火電企業（包括其他行業自備電廠，不含熱電聯産機組供熱部分）原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易。環境品質未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易。”

　　陳呂軍説，之所以對“交易範圍”進行控制，首先是由於該制度還在摸索過程中，涉及內容很多，還需要試點研究。不過，水污染物的排污權交易方面，除在流域內的企業可交易外，在縣一級或地級市本級內企業也可交易，但很難進行跨區域交易；而大氣排污權交易的區域大一點，理論上可以在全國範圍內交易，二氧化碳的排放權甚至能做到全球交易。

　　“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物三種污染物，由於每個行業實際排放的空氣污染物組分非常複雜，要做到跨行業交易比較難。”陳呂軍補充説。

　　除對交易範圍進行控制外，黃小贈説，《指導意見》還提出“嚴格落實污染物總量控制制度”，這是開展試點工作的前提。“試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。”

　　也就是説，排污權的轉移還要受到區域總量指標、環評審批、排放標準等其他政策的約束，並且為了保證當地的環境品質，地方政府的污染治理計劃等各項環境管理要求也將對企業污染排放有約束作用。因此，雖然企業可以通過交易機制在市場上購買到排放權，但實際排放量還要受到國家和地方其他環境保護法定義務的制約。黃小贈説，從總體判斷，通過各項法規政策的共同作用，排污權交易制度的實施基本不會出現在某個區域內排污權過於集中，而導致局部地區環境品質的惡化。

　　陳呂軍説，排污權交易制度的實施還有助於促進環境監管，杜絕偷排。

　　 排污權交易已成國際上通行的做法

　　黃小贈説，當前，推動污染減排主要依靠行政手段，社會減排成本較高，減排成果也難以持續鞏固。排污權有償使用和交易制度將靈活的市場機制引入環保工作中，可産生良好效果。排污權交易對污染減排長效機制的建立，對總量目標的完成和污染減排的定量化管理以及降低全社會污染減排成本，都會起到重要的推動作用，排污權交易也是國際上通行的做法。

　　陳呂軍説，美國和歐洲排污權交易制度，實施效果有好有壞，“但總的還是不錯的，已取得明顯的經濟、社會和環境效益。”

　　陳呂軍舉例道，美國是最早提出並試行排污權交易制度的，從20世紀70年代中後期開始，美國國家環保局（EPA）嘗試將排污權交易應用於大氣污染源和水污染源管理。逐步建立起了以補償、排污銀行和容量節余等為核心內容的一整套排污權交易體系。其中，美國實施二氧化硫排污權交易政策後，二氧化硫削減量從1980年至1995年，減少了45%，超過預定目標；污染控制費用顯著節省，1994年審計發現，本需要減排的49億美元/年費用下降為20億美元/年；空氣中二氧化硫濃度下降37%，顆粒物濃度下降22%，降水的酸積沉現象明顯減少，大氣品質得到明顯改善。

　　“美國排污權交易制度顯示，嚴格的總量限制對環境品質狀況的影響十分重要；排污信用的削減須真實有效，排污信用的減少可量化，作為交易的排污權須可計量；政府鼓勵早期的排污削減，交易者能及時準確了解到排污信用的供給與需求關係，交易雙方能很好了解並遵守制定的交易規則；排污權交易價格能隨市場變化自動調節，儘量減少交易成本；政府在排污權交易體系中發揮著重要作用等。”陳呂軍説。