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環境公益訴訟需解決八個問題

  • 發佈時間:2014-09-03 01:00:16  來源:經濟參考報  作者:常紀文  責任編輯:羅伯特

  ●建議最高人民法院在制定司法解釋時,將環境行政行為包含在可訴範圍內。

  ●建議不把外國或是國際組織在華分支、派出機構納入環境公益訴訟的主體範疇。

  ●制定司法解釋時,應當將環境損害的賠償問題排除在環境公益訴訟的訴訟請求之外。

  ●建議建立環境公益訴訟的抗訴制度,即讓檢察機關也參與到環境公益訴訟之中,發揮監督和制衡作用。

  2014年修訂的《環境保護法》被認為是史上最好的環保法,其中一個亮點是第58條授予社會組織以環境公益訴訟的權利。該條和《民事訴訟法》第55條之規定結合起來,成為環境公益訴訟的相互支援條款。由於該條的規定比較原則,立法界、司法界、環保界和學術界目前對其的理解和看法不盡相同。基於此,最高人民法院正在進行該條規定的司法解釋工作。

  環境公益訴訟在我國是一個全新的實踐問題,對該條實施後可能遇到的理論和現實問題,我們需要進行充分探討。這對環境公益訴訟制度能否有效實施,有著關鍵作用。

  新《環境保護法》第58條之規定是否包括環境行政公益訴訟

  新《環境保護法》第58條規定,“對污染環境、破壞生態,損害公共利益的行為”,符合法定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。而在實際工作之中,直接污染環境、破換生態、損害社會公共利益的行為,主要還是環境民事行為,其次才是環境行政行為。法條中規定的“行為”是否包括環境行政行為?

  依據行政法基本理論,以行政行為所針對的相對人是否特定為標準,行政行為可分為具體行政行為和抽象行政行為。環境行政行為基於此標準,也可以分為具體環境行政行為和抽象環境行政行為。有人認為,該條並未對可起訴行為作出僅限於民事行為的規定,因此對諸如許可、處罰等環境具體行政行為,若引起污染環境、破壞生態、損害公共利益的法定後果,應當可以對其提起環境行政公益訴訟。但是,對諸如規劃、決策等抽象環境行政行為,能否提起環境行政公益訴訟,尚無法得出明確結論。

  目前,環境保護部、最高人民法院、全國人大法工委、全國人大環資委的部分人士在研討中對環境公益訴訟是否包括環境抽象行政行為尚未形成統一意見。因此,在此次司法解釋的制定工作中,有必要針對此問題予以明確。

  由於該條並沒有明確排除環境行政公益訴訟,建議最高人民法院在制定司法解釋時,應當著眼于寬鬆的解釋而非狹窄的解釋,將具體環境行政行為包含在內。與此同時,基於立法和立法解釋具有發展性的特點,司法解釋還應當將抽象環境行政行為也納入受案範圍。這是因為,環境公權的特性使得環境抽象行政行為在某些情況下,對環境的破壞比具體的環境民事行為範圍更大、程度更深,造成的環境損失也更為嚴重,所以也就更需要接受環境私權對其的限制與監督。只有這樣,才能充分發揮環境私權對環境公權全方位的監督作用,也才能更符合立法本意。

  在不修改《行政訴訟法》的前提下是否可以提起環境行政公益訴訟

  在此次新《環境保護法》修訂之前,2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規定,“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。一些學者根據時間上的先後順序和法律上的效力等級差異提出,新《環境保護法》的公益訴訟條款是依據《民事訴訟法》第55條所制定的,其實是落實《民事訴訟法》第55條規定的具體立法措施。但是,仔細分析,就會發現該觀點也會推導出這樣一個結果,即因當前我國《行政訴訟法》並沒有對環境公益訴訟制度做出相應規定,所以新《環境保護法》第58條規定的環境公益訴訟就不應當包括環境行政公益訴訟。一些學者還認為,對訴訟基本規定做出修改或者補充,應當通過修改訴訟基本法而不是由全國人大常委制定非基本法律予以解決。

  新《環境保護法》是全國人大常委會制定的綜合型的環境保護基礎法,其對訴訟制度做出基本規定的主要原因在於,按照《立法法》,全國人大常委會通過的法律也可以修改或者制定訴訟和仲裁製度。

  基於此,新《環境保護法》可以直接規定環境行政公益訴訟制度而無需《行政訴訟法》做出相應修改。當然,若《行政訴訟法》對行政公益訴訟做出相關規定,這將有利於我國法律體系的銜接與統一,且有利於新《環境保護法》有關環境公益訴訟規定的有效落實。

  能否提起環境公益賠償訴訟

  當前,《民事訴訟法》第55條和新《環境保護法》第58條都只規定了符合公益訴訟法定條件的原告享有提起環境公益訴訟的權利,但沒有明確原告是否可以要求請求金錢損害賠償的問題。

  在我國,當一項環境行為既損害環境公益又損害環境私益時,環境私益的受害者可以通過提起環境私益侵權救濟之訴,要求得到賠償或是補償。那麼,環境公共利益受到損害的賠償問題又如何解決?目前,我國的通常作法主要是通過以下兩種措施:一是環境公益訴訟原告請求法院判令被告對受損的環境停止侵害、予以修復;二是環境行政機關可以對污染環境、破壞生態、損害公共利益的行為予以行政處罰,並徵收相關的費用。這些措施可以有效地實現讓污染環境、破壞生態的責任人付出代價的目的。

  然而,若是環境公益訴訟的訴訟請求包括損害賠償的請求,那麼必然涉及環境公共利益的損害賠償金給誰的問題,也必然會涉及環境公共利益損失的核算問題。如果由誰提起損害賠償就給誰,明顯是不符合環境公益訴訟設立的初衷的。

  因此,基於環境公益賠償訴訟問題的複雜性以及損害賠償核算的差異性,建議最高人民法院在制定司法解釋時,應當將環境損害的賠償問題排除在環境公益訴訟的訴訟請求之外。當然,若國家決定要建立統一的環境公益訴訟賠償制度,也可以規定環境公益訴訟的訴訟請求中包括損害賠償請求,前提條件是,賠償金應當劃入由國家設立和監管的環境保護公益基金,專項用於一定地區的生態修復和環境保護工作。

  誰可以提起和參與訴訟

  環境公益訴訟的主體問題有二:

  一是外國社會組織能否在中國提起環境公益訴訟的問題。我國《民事訴訟法》第55條和新《環境保護法》第58條都沒有對社會組織的國別性做出明確規定。但是,若是一些國外甚至國際N G O組織的分支、派出機構,符合我國新《環境保護法》第58條的法定條件,能否提起環境公益訴訟?基於環境問題的複雜性以及外國或國際組織與我國社會組織的差異性,以及政治和社會權利的國籍屬性,建議不應當把外國或是國際組織在華分支、派出機構納入環境公益訴訟的主體範疇。

  其二,多個社會組織(包括本地組織和外地組織)的聯合或協作問題。在實際工作之中,往往存在某一環境公益訴訟是由同一或不同區域的社會組織,通過聯合或協作才得以為法院所受理的情況。因此,最高人民法院對於如何規範不同社會組織的聯合與協作問題,也應在制定司法解釋的過程中予以重視,並解決。

  針對同一環境行為不同主體提起相同請求和不同主體提起請求不同的問題

  對一個不僅造成環境污染、生態破壞,還損害公共利益的行為,存在多個社會組織對該行為提起環境公益訴訟的可能。當發生不同的社會組織分別提出環境公益訴訟而且訴訟請求不完全一致時,若是一一加以審理肯定是不現實的,故有必要對多主體各自提起的環境公益訴訟案件進行科學劃分,對其合併或分別審理。對於訴訟請求相同的公益訴訟可以要求多個提起訴訟的社會組織作為共同原告,對於訴訟請求既有相同之處也有不同之處的訴訟應當區別對待,即對訴訟請求中的相同之處予以合併審理,不同之處由各社會組織單獨提起訴訟。

  此外,在美國環境公民訴訟的發展過程中,為解決公民訴訟毫無節制地影響環保部門正常執法的問題,規定了60日前的事先告知義務(即60日提示期),即在訴訟提起前,給予環境行政機關60日的期限來做出相應的回復或措施,若60日期限屆滿還沒有相應的回復或有效措施,法院將受理該訴訟。在我國,現行《民事訴訟法》第55條和新《環境保護法》第58條中都沒有對提示期做出相應的規定。

  在實踐之中,一般存在訴前調解或者協商制度。該制度並沒有在環境公益訴訟制度中以法律方式確定下來。基於此,建議最高人民法院制定司法解釋時,可考慮建立環境公益訴訟的訴前協商制度,讓社會組織和行政機關、污染企業坐在一起進行調解、協商,從而實現節約訴訟資源的目的。

  如何處理環境公益訴訟和環境私益訴訟、環境公益訴訟和國家環境利益訴訟關係

  其一,要正確處理環境公益訴訟和環境私益訴訟的關係。

  當前,我國環境公益訴訟一般不涉及環境私益訴訟。依據新《環境保護法》第58條的規定,當發生污染大氣、破壞景觀等行為損害社會公共利益而非損害國家環境權益、私人環境權益的行為時,可以由符合法定條件的機關和社會組織提起環境公益訴訟實現維權。若私人排他性的環境權益在環境污染、生態破壞事件之中受到侵害,則可以根據《侵權責任法》和環境保護法律法規的相關規定提起環境民事或行政訴訟實現維權。且依據2014年6月23日最高人民法院發佈的《關於全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》第4部分第11條中的規定,同一污染環境、破壞生態的行為既損害公共利益也損害其他主體民事合法權益的,符合法定條件的機關和社會組織提起公益訴訟,不影響受害人另行提起民事訴訟。

  但是,對同一環境違法行為而分別提起的環境公益和私益訴訟,實際上是同一為行為所引起的多個結果(即一因多果)。而我國在環境民事侵權訴訟中存在的問題,卻沒有因上述法律法規及相關意見的出臺而有所改變,還有可能使得國家訴訟資源因過於側重環境公益訴訟和環境私益訴訟的區分而浪費。因此,建議在此次最高人民法院制定司法解釋時,要科學、合理地處理環境公益訴訟與環境私益訴訟的關係,不僅要考慮到兩者之間緊密的聯繫性,也要考慮到兩者之間的差異。

  其二,要科學處理環境公益訴訟和國家環境利益訴訟的問題。

  按照我國《憲法》的相關規定,我國的水資源諸如水流、湖泊、海洋等,其所有權主要是由國家或集體享有,同時有關單位、組織和個人也可以依法或者依合同享有部分權能。當這類權益被侵犯時,一般是由國家、集體組織或部分權能的享有者提起國家環境利益訴訟或環境私益訴訟。但是,對於遭受污染、破壞的客體,如沒有確權的部分灘塗、荒山、荒地以及大氣環境等,既不屬於國家所有也不屬於集體所有,本人認為可以授權社會組織提起環境公益訴訟,從而實現保護此類客體的目的。

  當然,基於環境問題的複雜性、不特定性,也不排除一個環境污染、生態破壞的行為,存在同時侵犯國家環境權益、社會環境權益以及私人環境權益的現實情況。因此,有必要科學處理環境公益訴訟和國家環境利益訴訟之間的關係,以期有效應對此種情況的發生。

  目前,我國河流、礦藏、海洋及海洋灘塗等資源的權屬都已確權完畢,這就使得純粹屬於社會公共利益領域的資源或者環境因素越來越少,也使得只涉及社會公共利益的環境訴訟越來越少。這意味著相關的訴訟大多數是國家利益訴訟。這就表明,國家海洋行政主管部門可以代表國家對污染或破壞生態給國家造成重大生態或財産損失的行為,提起國家環境損害賠償之訴,且該訴訟不屬於環境公益訴訟而應當屬於國家環境利益之訴。

  但是,在實際發生的海洋環境污染事件之中,往往存在既損害國家所有的海洋生態權益,也損害社會公眾享有的公共利益,還損害在海域之中享有開發利用權能的私人權益的情形。因此,對大面積污染海洋環境並造成重大損失的行為提起訴訟,必然會既涉及環境公益訴訟,也會涉及國家環境利益賠償之訴和環境私益侵權之訴。

  基於此,最高人民法院在制定司法解釋時,應當明確社會利益與國家權益之間的關係,為科學處理環境公益訴訟和國家環境利益訴訟的關係提供法律基礎。

  如何界定“不得通過訴訟牟取經濟利益”

  目前,我國環境社會組織的發展極不平衡,據不完全統計我國當前約有近2000家環保社會組織,其中符合新《環境保護法》提起訴訟條件的僅300來家。經過調研發現,這300來家社會組織中,有技術和經濟條件提起訴訟的大約不到一半,有意願從事環境公益訴訟的更少。其主要原因在於我國環保社會組織沒有自身經濟來源,大多靠社會捐助或國家幫助來維持,以致其工作難以全面、持續開展。

  因此,環保社會組織如何實現可持續發展是司法解釋應當兼顧的問題。基於我國當前環保組織的生存現狀,如果社會組織不接受社會捐助或社會幫助是難以生存下去的。新《環境保護法》第58條第三款規定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”,太不明確,如社會組織的經濟收益一旦與訴訟掛鉤,就可能違反該項法律,從而使得社會組織對提起公益訴訟産生畏懼心理。因此,有必要對何為“通過訴訟牟取經濟利益”予以界定。

  如果提起環境公益訴訟的社會組織,要求被告把損害環境公共利益的賠償金直接支付給社會組織,這顯然是符合法條規定的牟取經濟利益的行為。但是,那些通過獲取社會資金開展運營,且不通過訴訟直接獲取經濟利益的社會組織,能否提起環境公益訴訟?本人認為是可以的。建議最高人民法院制定司法解釋時,應當對“不得通過訴訟牟取經濟利益”予以明確界定,即不得通過訴訟向被告或者其他訴訟當事人要求得到賠償或其他經濟利益。

  訴訟是否符合公序良俗、檢察機關能否抗訴的問題

  在環境公益訴訟中,其對像是污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,面積大、涉及方面多,而且原告提起訴訟的目的、動機往往不盡相同,不排除部分社會組織提起訴訟是出於公益目的,但也不能排除有部分組織是出於其他目的。因此,最高人民法院制定司法解釋時,應當立足當前我國訴訟程式法規定的基礎,細化環境公益訴訟的條件和程式,使其符合公序良俗的要求,維護國家、集體、社會和個人的利益。

  此外,在實際訴訟過程之中往往存在原被告之間相互妥協的情況,以至於可能損害社會和個人利益的問題。對於這種情況,建議建立環境公益訴訟的抗訴制度,即讓檢察機關也參與到環境公益訴訟之中,作為環境公益訴訟力量架構中的重要一極,發揮監督和制衡作用。這樣既有利於充分發揮環境公益訴訟的監督作用,也有利於環境公益訴訟在法制的軌道上有效運作。

  (作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社科院法學所教授)

  ■相關連結

  《民事訴訟法》

  第五十五條 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

  《環境保護法》

  第五十八條 對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:

  (一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;

  (二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

  符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理。

  提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

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