今年8月正式發佈的《國務院關於加快發展現代保險服務業的若干意見》（以下簡稱新“國十條”）明確提出了加快發展現代保險服務業的總體要求、目標任務、戰略舉措和政策措施，是指導當前和今後一個時期保險工作的綱領性文獻，在保險業發展史上具有里程碑式的重大意義，對保險業改革發展將産生積極而深遠的重要影響。新“國十條”涉及保險業改革發展的方方面面，內涵十分豐富，創新之處很多，主要體現在十個方面。

　　第一個創新：將保險業的戰略定位提升到歷史新高度

　　新“國十條”站在歷史和時代的高度，從頂層設計的視角對保險業進行了全新的定位，體現了國家將保險業納入經濟社會發展全局的戰略性思維和前瞻性部署。一是新“國十條”提出保險是現代經濟的重要産業和風險管理的基本手段，這是前所未有的。新“國十條”從産業發展和風險管理的角度，進一步明確了保險的産業地位和功能作用，這是基於保險業發展的歷史經驗和現實情況的重要論斷。保險業在世界經濟中扮演著重要角色，2013年世界平均保險深度為6.3%，保險密度為652美元，全球範圍內大量的政府部門、企業、家庭和個人通過保險來分散和轉移生産生活中面臨的風險。二是新“國十條”提出保險是社會文明進步、經濟發達程度、社會治理能力的重要標誌，這是前所未有的。保險從産生之初，其承載的“人人為我、我為人人”的共濟精神，就充分體現著人類社會對文明進步和自我管理的追求，而且這種精神一直得以傳承和光大。新“國十條”從社會發展規律和保險行業特徵的角度，將保險從物質和精神層面進行了昇華。三是新“國十條”提出保險服務國家治理體系和治理能力現代化，這是前所未有的。推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的目標。縱觀保險業的發展歷史，無論從理論還是從實踐的角度看，保險機制一直是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。新“國十條”提出立足於服務國家治理體系和治理能力現代化，把發展現代保險服務業放在經濟社會工作整體佈局中統籌考慮，這是對保險業在國家治理體系建設中地位與作用的肯定和認可。

　　第二個創新：開啟了現代保險服務業發展的新征程

　　著眼未來，新“國十條”勾畫了保險業改革發展的宏偉藍圖。這張藍圖可以概括為“一個轉變”和“四個成為”。“一個轉變”是指努力由保險大國向保險強國轉變。我國已經是全球最重要的新興保險大國，2013年全國保費收入1.72萬億元，世界排名第4位。但是從保險深度、保險密度等指標看，跟一些保險強國乃至世界平均水準相比，我國仍存在不小的差距。2013年我國保險深度為3%，保險密度為209美元，低於全球平均水準。新“國十條”提出，到2020年，基本建成保障全面、功能完善、安全穩健、誠信規範，具有較強服務能力、創新能力和國際競爭力，與我國經濟社會發展需求相適應的現代保險服務業，我國保險深度達到5%，保險密度達到3500元，這意味著保險業綜合發展水準逐步提高，保險強國建設將邁出重要步伐。“四個成為”是指保險成為健全金融體系的支柱力量、改善民生保障的有力支撐、創新社會管理的有效機制、促進經濟提質增效升級和轉變政府職能的重要抓手，成為政府、企業、居民風險管理和財富管理的基本手段，成為提高保障水準和品質的重要渠道，成為政府改進公共服務、加強社會管理的有效工具。“四個成為”既是時代發展對保險業提出的客觀要求，也是保險業促進經濟社會發展和保障人民生産生活的重要使命，意味著保險的社會“穩定器”和經濟“助推器”作用得到有效發揮，保險在經濟社會發展全局中的地位得到大幅提升，代表著現代保險服務業的未來發展方向。

　　第三個創新：賦予了保險業發展中政府與市場關係的新內涵

　　黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。按照這一要求，新“國十條”明確提出保險業發展的基本原則之一就是堅持市場主導、政策引導。一是對於純商業化業務，重點在於營造公平競爭的市場環境，減少政府對産品、業務的過多審批和不合理干預。只有政府不越位，才能使市場在資源配置中發揮決定性作用。二是對具有社會公益性、關係國計民生的政策性業務，重點在於創造低成本的政策環境，給予必要扶持。以農業保險為例，美國于1938年通過了《聯邦農作物保險法》，設立聯邦農作物保險公司，賦予該公司獨家開展農業保險業務的權力。1996年美國政府決定農作物保險由私營保險公司經營或代理，隨後又于2000年頒布了《農業風險保障法》，進一步提高了對農作物保險保費的補貼水準。目前，我國各級政府對發展農業保險都給予一定財政補貼，未來在補貼險種、地區方面還可以進一步擴大。三是對具有積極作用但基礎薄弱的業務，需要政府更多發揮引導作用，推動其更好發揮服務經濟提質增效升級的作用。比如，為高科技企業提供保險。科技保險對於提高國家科技投入支出效率、引導保險金融資源向科技領域配置、激發社會創新活力、提升企業創新能力、完善國家創新體系建設具有重要意義。國際上，成立於2001年的美國技術保證保險協會為全美風險投資協會的會員提供“技術保證保險”，主要為科技、生命科學、數字媒體以及風險投資行業提供保險和風險管理服務，提供諸如公司管理責任保險、高科技過失與疏忽保險等風險保障，為推動科技創新提供了有力支援。

　　第四個創新：開闢了保險業參與多層次社會保障體系建設的新途徑

　　《決定》明確提出，要加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系。新“國十條”對商業保險參與多層次社會保障體系建設進行了明確部署。一是重新定位了商業保險在社保體系建設中的作用。新“國十條”提出，把商業保險建成社會保障體系的重要支柱，這是對商業保險功能作用的深度挖掘，也是對近年來我國保險業參與社會保障體系建設的充分肯定。新“國十條”進一步提出，商業保險要逐步成為個人和家庭商業保障計劃的主要承擔者、企業發起的養老健康保障計劃的重要提供者、社會保險市場化運作的積極參與者。這説明，保險業在改善社會保障方面可以大有作為。一方面，保險業在國家提供的基本養老、醫療保險之上，可以提供補充性的商業養老和健康保險，滿足多元化的民生保障需求。另一方面，保險業通過提供基本養老和醫療保障經辦服務，能夠提升基本社保的服務效率和品質，放大保障效應、降低運作成本，提升居民養老醫療保障水準和均等化程度。二是啟動個人稅收遞延型商業養老保險試點。這標誌著建立基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄養老保險相結合製度的真正起步，是改變養老保險完全由國家、企業包辦，實行國家、企業、個人三方共同負擔（“三支柱”架構），調動職工個人儲蓄養老資源的重要舉措。在制度建設上完善了三支柱的養老制度結構，有利於減輕未來財政負擔，促進養老保障體系可持續發展；有利於豐富養老保障的層次，滿足人民群眾多樣化的養老保障需求。三是拓展了保險業參與社保體系建設的新領域新模式。新“國十條”提出發展住房反向抵押養老保險、獨生子女家庭保障計劃、失獨老人保障、長期護理保險、健康管理服務等等，支援符合條件的保險機構投資養老服務産業，支援保險機構參與健康服務業産業鏈整合，探索運用股權投資、戰略合作等方式設立醫療機構和參與公立醫院改制。這些提法更為專業具體，體現了對國際經驗的引進吸收和再創新，有利於推動保險業在更深層次、更廣領域參與社保體系建設。

　　第五個創新：實現了保險業服務社會治理體系建設的新突破

　　《決定》提出，著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，創新社會治理機制，提高社會治理水準。新“國十條”提出現代保險服務業要成為創新社會管理的有效機制。一是加強社會風險管理。在現代治理體系中要求發揮好市場機制在社會管理中的作用。商業保險是一種市場化的風險管理機制，通過積極發展財産保險、人身保險、健康保險、意外傷害保險等各種類型的保險産品和服務，能夠幫助社會公眾運用市場化手段加強風險管理，進而增強全社會抵禦風險的能力。同時，充分發揮保險費率杠桿的激勵約束作用，強化事前風險防範，能夠減少災害事故發生，促進安全生産和突發事件應急管理。二是創新公共服務提供方式。國外實踐證明，政府採購商業保險産品和服務，不僅能夠有效管理社會風險，而且優化了政府職能，節約了成本，提高了公眾滿意度，穩定了社會經濟發展，有效提升了社會公眾經濟生活水準。近年來，保險業開展的大病保險、參與“新農合”和基本社會養老醫療經辦服務等，在提高公共服務效率，降低政府管理成本方面都取得了明顯成效。截至2014年上半年末，共有13家保險公司在全國26個省260個統籌地區開展大病保險，覆蓋人口4.7億，保障水準平均提高10～15個百分點。三是發揮責任保險化解矛盾糾紛的作用。通過責任保險，可以把人與人、人與企業、人與政府之間的糾紛轉化為比較單純的經濟關係，有利於形成市場與政府相互配合的高效率的社會管理機制。新“國十條”提出，要強化政府引導、市場運作、立法保障的責任保險發展模式。在食品安全、環境污染、醫療責任等領域發揮政府引導作用，推動責任保險發展，不斷豐富責任保險産品和服務體系，用經濟杠桿和多樣化的責任保險産品化解民事責任糾紛。

　　第六個創新：邁出了建立巨災保險制度的新步伐

　　《決定》明確提出建立巨災保險制度。在前期反覆論證、開展大量研究的基礎上，新“國十條”第一次以國務院文件的形式明確了巨災保險制度的基本框架，提出以制度建設為基礎，以商業保險為平臺，以多層次風險分擔為保障，建立巨災保險制度。一是形成財政支援下的多層次巨災風險分散機制。巨災風險造成的損失巨大，傳統的保險風險分散機制遠遠不能應付巨災之後的賠償和給付。要探索由中央財政、地方財政、保險企業、資本市場和相關個人參與的多渠道風險分散機制。二是制定巨災保險法規。巨災保險都要有完善的立法作為制度基礎。要加快推動巨災保險制度立法進程，把《地震巨災保險條例》作為突破口，研究制定巨災保險制度框架體系，推動建立巨災保險基金。三是夯實建立巨災保險制度的基礎。新“國十條”專門提出，要建立核保險巨災責任準備金制度，建立巨災風險管理數據庫，並提出鼓勵各地根據地方風險特點，探索不同災害的保障模式。這些基礎工作的推進，將極大提高巨災保險制度的科學性、有效性和可行性。

　　第七個創新：拓展了保險業促進經濟提質增效升級的新領域

　　新“國十條”從保險業資産負債表兩端，提出了一系列服務經濟提質增效升級的新思路新舉措。一是發揮保險資金的獨到優勢，為經濟建設提供長期資金支援。保險資金具有規模大、期限長、成本低、現金流穩定的特點，可以滿足大型項目建設和重點企業融資量大、長期還本付息的需要。鼓勵保險資金支援重大基礎設施、棚戶區改造、城鎮化建設等民生工程和國家重大工程。鼓勵保險公司通過投資企業股權、債權，支援科技型企業和戰略性新興産業發展。截至今年6月底，保險業通過各類債券向實體經濟提供資金3.6萬億元。二是發揮保險對産業發展的保障作用。農業作為國民經濟重要的基礎産業，針對分散經營、自然災害多發的特點，“三農”保險為穩定農業生産發揮了很好的保障作用。目前我國主要農作物承保面積超過11億畝，三大口糧作物承保覆蓋面達65％，參保農戶數達2.14億戶次。2007～2013年，我國農業保險累計提供風險保障4.07萬億元。2013年，出口信用保險為出口産品、服務和海外投資提供風險保障3970億美元，受益企業4.5萬戶。三是發揮保險對企業的增信作用。新“國十條”明確提出加快發展小微企業信用保險和貸款保證保險，通過保險的保證作用為小微企業提升信用水準，大大增強了小微企業的融資能力。建立完善科技保險體系，推廣國産首臺裝備的保險風險補償機制，可以促進企業研發投入，支援企業創新和科技成果轉化。下一步要統籌研究科技研發保險費用支出稅前扣除政策，可以在源頭上減少企業科技投入風險，促進企業研發投入和社會融資。

　　第八個創新：開創了保險業改革開放的新格局

　　新“國十條”立足當前保險業實際，明確了推進保險業改革開放、全面提升行業發展水準的重點領域和關鍵環節，必將為保險業發展注入新動力。一是明確了深化改革的主攻方向。新“國十條”提出了下一步保險業改革的重點，主要是加快建立現代保險企業制度，完善保險公司治理結構，全面深化壽險和商業車險費率市場化改革，深入推進保險市場準入退出機制改革，加快完善保險市場體系等。這些重點舉措，將推動保險業改革不斷走向深入。二是明確了對外開放的重點領域。我國保險業基本實現了全面對外開放。目前，有15個國家和地區的境外保險機構在我國設立了56家外資保險公司，外資保險公司市場份額為3.91%。我國保險企業通過海外上市、設立境外分支機構等形式開展了國際化經營的有益嘗試，有12家境內保險機構在境外設立了30家營業機構，有7家保險機構在海外上市。然而，與建設保險強國的目標相比，保險“走出去”力度仍顯不足，目前，保險服務逆差在我國服務貿易逆差中佔比在15%左右。針對這種情況，新“國十條”提出鼓勵中資保險公司嘗試多形式、多渠道“走出去”，為我國海外企業提供風險保障。支援中資保險公司通過國際資本市場籌集資金，多種渠道進入海外市場等。努力擴大保險服務出口。三是明確了亟待加強的發展領域。針對我國保險市場發展的相對薄弱領域，新“國十條”提出了下一步發展的重點。

　　第九個創新：繪就了中國特色保險監管制度的新藍圖

　　新“國十條”從全面提升行業發展水準、加強基礎設施建設和防範化解風險等方面對加強和改進保險監管作出了要求，明確了保險監管工作的指導思想、基本原則和重點任務。一是推進監管現代化。新“國十條”明確提出推進我國保險監管體系和監管能力現代化，今後一個時期，保監會將以保護消費者權益、防範市場風險、促進市場繁榮為監管目標，堅持維護公平與促進效率、功能監管與機構監管、宏觀審慎與微觀審慎、原則監管與規則監管相統一，強化公司治理、償付能力、市場行為三支柱監管制度建設，形成理念科學、目標明確、架構合理、邊界清晰、運作有效、具有國內影響力和國際話語權的現代化保險監管體系。二是突出消費者保護。保護保險消費者權益是保險監管工作的首要目標。推動完善保險消費者合法權益保護法律法規和規章制度，加大保險監管力度，監督保險機構全面履行對保險消費者的各項義務，嚴肅查處各類損害保險消費者合法權益的行為。這將推動我國保險消費者權益保護工作不斷加強。三是防範金融風險。防範風險一直是保險監管工作的重中之重。新“國十條”提出，要加強保險業全面風險管理，建立健全風險監測預警機制，完善風險應急預案，優化風險處置流程和制度，提高風險處置能力。強化責任追究，增強市場約束，防止風險積累。加快建設第二代償付能力監管制度，緊盯償付能力風險，守住不發生系統性區域性金融風險的底線。

　　第十個創新：迎來了政府推動和政策支援保險業發展的新機遇

　　新“國十條”提出對具有社會公益性、關係國計民生的保險業務，以及對服務經濟提質增效升級具有積極作用但目前基礎薄弱的業務，要創造低成本的政策環境，更好發揮政府引導作用。這一基本原則以及提出的一系列支援政策，充分體現了在國家治理體系建設和治理能力提升過程中對發揮保險作用的重視。一是建立保險監管協調機制。要加強保險監管跨部門溝通協調和配合，形成促進商業保險與社會保障有效銜接、保險服務與社會治理相互融合、商業機制與政府管理密切結合的機制。這就從發展和監管層面上給保險業創造了良好的政策支援環境。二是鼓勵政府通過多種方式購買保險服務。新“國十條”單列一條，對政府購買保險服務提出要求。這一重大舉措既有利於提升政府公共服務效率，也將大大開闢商業保險參與公共服務的新領域，創造出新的保險市場。新“國十條”提出，對商業化運作效率更高的公共服務，政府可以委託保險機構經辦，也可以直接購買保險産品，這樣有利於降低政府支出，提高資源利用效率。三是完善稅收和財政政策。新“國十條”提出，適時開展個人稅收遞延型商業養老保險試點，落實和完善企業為職工支付的補充養老保險費和補充醫療保險費的有關稅收優惠政策，完善對農業保險的財政補貼政策。這些稅收和財政政策的運用，有利於緩解群眾日益增長的養老健康需求與政府有限財力之間的矛盾，充分體現了“惠而不費”的思想。四是加強養老産業和健康服務業用地保障。新“國十條”明確提出，各級人民政府要在土地利用總體規劃中統籌考慮養老産業、健康服務業發展需要，擴大養老服務設施、健康服務業用地供給，優先保障供應。加強對養老、健康服務設施用地監管，嚴禁改變土地用途。鼓勵符合條件的保險機構等投資興辦養老産業和健康服務業機構。這為我國養老産業和健康服務業發展，以及保險業參與其中提供了強有力的土地資源政策支援。■王祖繼 作者係中國保監會副主席