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預演算法修正案草案獲得通過 地方舉債須報請全國人大批准

  • 發佈時間:2014-09-01 09:26:00  來源:中國廣播網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  央廣網財經北京9月1日消息 據經濟之聲《央廣財經評論》報道,財政預算相當於一個國家的賬本,收入與支出牽涉到千家萬戶。預演算法是以法的形式來規範“錢從哪來,用到哪去”的規則。素有“經濟憲法”之稱的預演算法終於完成了20年來的首次大修。經過四次審議,全國人大常委會昨天通過了修改後的預演算法,從防止預算違規調用、公開透明、加強預算效能等方面進行了修改。修改後的預演算法將於2015年1月1日起施行。

  修改後的預演算法看點頗多。地方債問題首當其衝。修正後的預演算法規定,經國務院批准的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。不過,地方政府發行債券,舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。除此之外,財政轉移支付、全口徑預算等內容,無一不是外界關注的焦點。

  要實現由人民掌管“錢袋子”,必然會壓縮政府的財政自由度,而觸動利益和限制權力的改革是最易遭遇阻力的,預演算法修法歷程的艱辛,某種程度上也反映了改革道路的曲折。大修後的“經濟憲法”,直指提高資金使用效率,將有力遏制“國家利益部門化、部門利益個人化”。

  預演算法的修正歷經十載,可謂十年磨一劍。從媒體披露的預演算法四審稿內容來看,圍繞財政收支監督和公開力度有明顯加強。財經專欄作家葉檀評價,預演算法修正案草案獲得通過,標誌著公共財政改革邁出重要一步。

  葉檀:預演算法確實是一個根本大法,我們要限定公共財政,沒有完善的預演算法是不行的。現在預演算法確實存在很多問題,包括地方跟中央之間的財政博弈的問題,預算外收入的問題,這些都造成了財政收支、公共財政無法建立。所以現在預演算法跑到終點其實是一個標誌,説明公共財政的改革開始邁出了第一步。

  對於這次預演算法大修,業界的普遍共識是,預算制度的改革是中央與地方關係改革的前提。只有解決財政收支的合理、合法問題,下一步的稅制改革才有穩定的基礎。在財經專欄作家葉檀看來,這次大修,值得關注的亮點不少。

  葉檀:首先是預算完整性的問題,也就是説所有的收入能夠公開的全都公開,而且是預算必須完整。土地出讓金是預算外收入,屬於政府基金。另外各個部門私設的小金庫,成為小金庫之後,這些本來應該提供公共服務的政府部門它就會為了小金庫成為一個逐利的部門,所以出現了公共財政它的利益部門化和私人化的問題,現在預算約束必須要約束這一塊。另外一方面是懲戒機制,如果沒有按照規定來編制調整預算,那麼是要追究行政責任的。最後要關注的是,地方債是由中央來管控,由省級來發債,市級不能發地方債,所以還是有一定的約束。現在各個地方,省、市甚至包括縣的財政都比較緊張,負債也比較高,如果不允許他們發債,到底應該怎麼來處理省以下的各個市、各個縣之間財政的關係,也是關注的一個焦點,到底怎麼樣來理順基層政府的預算的問題。

  預演算法修正案對地方債務的規定,被大多數專家看作是在為財稅體制改革開口子。現在關於允許地方發債帶來的風險問題,看法不一。允許地方舉債,該如何更有力地約束政府財政盲目的擴張?國務院參事湯敏對此解讀。

  湯敏:首先風險已經存在了,現在地方政府的債務已經很高,大概12萬億左右,而且在這幾年漲得非常快。更大的危險是這些債部分都是短期的債,有些甚至從信託來借的債,現在用這種地方發債的方式,至少有三個緊箍咒在限制它。第一個緊箍咒是債的規模要由國務院報人大或人大常委會批准,也就是它的規模是被限制,而且是由國家來限制的。第二個緊箍咒是債發出去以後,它只能用在公益性的資本支出,不能由政府亂花,所以在支出方面也給它做了很大的限制。第三最重要一個緊箍咒,就是市場對它的制約,因為發債的方式是需要市場的,市場對各地的政府要進行評級,而且發得出來發不出來,發的成本多少,這些都由市場來決定。有了這三個緊箍咒,地方發債這個問題就相對比現在這個風險更小一些。

  經濟之聲:隨著立法宗旨的變化,規範政府收支行為,是預演算法修正的一項重要內容。修正案草案強調全口徑預算。您先深入淺出地給大家解釋一下,什麼是全口徑預算?實行“全口徑預算”後,預算工作會發生哪些變化?

  湯敏:過去人大來審查預算只是從財政的收入、財政的支出的角度,這是一部分,其他的政府性的資金收入、國有資産的經營收入預算和社會保險預算這三部分,都沒有進人大審查的部分。舉個例子,現在地方政府收入的50%左右甚至以上都是中國賣地土地出讓金得來的,原來根本不受這種制約,現在把這四部分都放進去,也就是人大或全社會監管是一個更全面的監管,包括對國有資産,國有企業經營的情況監管是全口徑的,所以對政府所有的信託都有非常嚴格的監督作用。

  經濟之聲:也就是這個緊箍咒將在全口徑統計的威懾下可能會更好的發揮作用。那麼這次中央政府與地方政府之間的權力劃分,也是預演算法修改中的重要問題。新預演算法規定,“分清中央和地方的職責,中央和地方的共同職責共同安排支出,完全屬於地方職責的那部分專項轉移支付逐步取消,變成一般轉移支付。委託地方的事項儘量減少”。為什麼要做出這樣的規定?

  湯敏:在財政支出裏有兩部分,一部分叫做一般性轉移支付,中央政府給每個省多少多少錢,輔助地方政府的支出等等,另外一部分叫做專項轉移支付,這種專項轉移支付往往由各部委或者某一項目等把錢分下去。過去為什麼大家説跑步前進,都是要各個地方到屋裏頭來找錢,來得到這些支出,而這部分專項轉移支付越大,就越不合理,腐敗問題就更嚴重。

  【編輯觀點】

  預算關乎政府收支的安排。錢從哪兒來?收上來的錢如何做到不亂花?這個事關民生和政府公信力的重要問題,自然引人關注。

  剛才兩位評論員為我們拆解了這次預演算法修正案草案中的重要亮點。從這次大修來看,通過預算,透明提高資金使用效率,加強監管避免貪污腐敗,是改革的核心。從2004年至今,已經過去了10年,修正預演算法的“馬拉松”終於跑過終點。回過頭來看,利益博弈、阻力巨大可想而知。所以説,預演算法修正案的立法工作,以及將來新預演算法的落地工作,都需要有克服阻力的決心、勇氣和堅持。至於各地政府部門,也應該明白:完善預算制度,先從經濟上“把權力關進制度的籠子”,是難以阻擋的趨勢與潮流。只有管好”錢袋子”,建立起財政“防火牆”,才能以法治化的預算推動現代財政制度的確立和運轉。

  【其他觀點】

  《人民日報》評論:“錢袋子權力是一切權力中最重要的權力”。預演算法治化,是全面落實依法治國的突破口,也是推進國家治理體系現代化的主陣地。而對“錢袋子”的叩問與關注,也必將推動人們進一步培養法治意識、樹立法治信仰。

  《長江日報》評論:預演算法與從中央到地方的各級政府密切相關,觸動的是一塊經濟權力的“大蛋糕”。現代化國家治理體系所要求的預演算法,肯定不是一部讓政府管理政府的法律,而是要賦予人民強有力的監督者地位,這無疑會壓縮政府的財政自由度。觸動利益和限制權力都是最易遭遇阻力的變革,深化改革所要啃的“硬骨頭”正在這裡。

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