李宇嘉

　　棚戶區改造不能由地方政府與開發商合“利”開發，對傳統商業區和住宅區、城中村，應本著區域公共服務一體化、均等化的大方向，堅持留用和存量利用為主的改造原則，而不能大拆大建，這才談得上成為“穩增長”、“調結構”、“促發展”和“惠民生”的抓手。

　　□李宇嘉

　　“十二五”期間3600萬套保障性安居工程建設已接近尾聲，而大規模棚戶區改造登堂入室。今年全國計劃改造棚戶區470萬套，佔全年保障房開工量的67%；2017年前將完成1500萬套，到2020年以前再完成1000萬套，合計共完成3760萬套，使1億人口搬出棚戶區和城中村。因此，未來幾年，棚戶區改造將取代保障性安居工程建設，成為“穩增長”、“調結構”、“促發展”和“惠民生”的又一重要抓手。

　　大規模保障性安居工程建設，曾在應對國際金融危機衝擊，實現“保增長”戰略中發揮過重大作用。綜合學者測算，近幾年，每年的保障性住房建設對GDP的拉動在1.3至1.5個百分點之間。同時，大規模的保障房建設，對彌補1998年房改以來住房市場化過快發展而産生的住房保障歷史欠賬，構建“政府保障+市場供應”兩條腿走路的住房供應體系，解決中低收入人群的住房問題也發揮了積極作用。

　　但是，由於建設資金、地方積極性、考核機制（僅考核開工和完成）、保障模式（新建為主）等方面的問題，史上最大規模保障房建設，在很多地方淪為了“數字任務”。地方為完成責任狀，將政府及企事業單位集資建房、回遷房也納入保障房。很多保障房建在城市週邊，造成各地較為普遍的“棄購”、“棄租”問題。一邊是老百姓住房需求萬分急切、一邊卻是大量保障房和土地資源閒置或浪費，保障性安居工程在拉動經濟增長上的效率確實比較顯著，而在解決住房需求、糾偏住房政策等民生問題上的效率則值得反思。

　　筆者近期在各地調研時，發現地方房地産主管部門都在幹相同的一件事：編制上報本地區棚戶區改造計劃，包括年度新開工目標、各時間節點上的開工率、基本建成目標。這不僅讓筆者想到近年來紅紅火火的保障性住房建設工程，基本程式與棚戶區改造完全類同，編制年度建設計劃、與上級政府簽訂責任狀，然後是想方設法籌集建設資金、完成年度開工和基本建成目標。特別是，各地以落實棚戶區改造精神為幌子，掀起了轟轟烈烈的舊城改造熱潮，借此將一些傳統的、成熟的老商業區和老住宅區也一股腦地裝進了棚戶區改造的筐裏。這偏向讓筆者非常擔憂。

　　棚戶區是重化工業優先發展的計劃經濟體制下，圍繞工礦企業周邊建設的簡易住宅密集區。表面上看，棚戶區問題是城市空間結構調整的規劃問題，或房地産問題，但深層次的問題卻是重化工業經濟模式向現代城市服務業經濟模式轉換過程中的摩擦，也是職工和住房從工礦企業生産的“螺絲釘”和生産工具向現代市民和基本民生轉換過程中的摩擦。因此，棚戶區改造是一個系統工程，不僅包括改善住房條件，還包括城市用地結構調整、傳統工礦企業改制、棚戶區居民再就業、提高收入水準、改變生活方式、治理城市社區和完善基礎設施等等。本質上，棚戶區改造屬於在城市內部打破傳統經濟增長模式下的二元結構，解決舊增長模式向新增長模式過渡期的歷史遺留問題、工礦企業職工向現代市民轉變的歷史遺留問題。因此，棚戶區改造要將居民住房改造與再就業、公共服務設施、市民化、區域改造結合起來。從這個角度看，棚戶區改造與保障性安居工程存在本質上的差異。改造得好，能收牽一髮而動全身的效果。

　　問題是，經過近幾年房地産的快速發展，位於主要城市或城市中心區、改造前景樂觀的棚戶區已改造得差不多了，而剩下的棚戶區要麼位於城市週邊，在房價高企、存量消化困難的情況下，不僅改造成本極高，開發商參與的積極性也不高；至於中西部三線建設地區圍繞工礦企業而興起的中小城市，改造成本更大，而且與這些地區新建商品房存量消化相衝突。

　　或許是基於這種壓力，目前各地在編制棚戶區改造計劃時，為了讓開發商看到改造利潤前景，紛紛將傳統的、成熟的老商業區和住宅區、小産權房密集的城中村也裝進了棚戶區改造的盤子。事實上，這些區域儘管在居住品質上、建築品質上、建築美觀上存在很多問題，與現代城市格格不入，但是，一方面，這些區域在提供低租金、低售價住房上面發揮著不可替代的作用，符合外來人群或低收入人群住房需求特徵；另一方面，這些區域是城市居民長期居住的地方，代表著城市的歷史積澱和文化傳統；此外，更為重要的是，很多老舊區域的軟硬體公共服務體系是多少年精心培育的成果，非常完善、不可替代。

　　城市的這些區域儘管看上去陳舊、不氣派、不夠高大上，卻有其獨特的歷史、社會和文化的價值。若將這些區域一籮筐地裝入棚戶區改造的筐裏，借棚戶區改造的幌子一拆了之，儘管提升了區域的容積率、提升了土地利用的價值，贏得了經濟賬，卻丟失了社會民生賬；贏得了短期，丟失了長遠；贏得了局部、丟失了全局。一句話，有棚戶區改造之形式，無棚戶區改造之內涵。

　　因此，筆者提議，棚戶區改造要正本清源，一方面要本著解決歷史欠賬的思路，將重點放在圍繞工礦企業周邊建設的棚戶區，資金主要從財政解決，著眼點在民生和社會屬性上，而不是單純的“穩增長”；另一方面，對於傳統的、成熟的商業區和住宅區、小産權房密集的城中村，則應本著區域公共服務一體化、均等化的大方向，堅持留用和存量利用為主的改造原則，以完善基礎設施、市政設施配套為切入點，而不能大拆大建。尤其值得強調的是，棚戶區改造，要吸取大規模保障房建設的經驗教訓，公眾不能缺席，不能由地方政府與開發商合“利”開發。如能做到上述幾點，棚戶區改造，就能真正實現“穩增長”、“調結構”、“促發展”和“惠民生”的結合，而不是單純的“穩增長”。

　　（作者係深圳市房地産研究中心高級研究員）