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後奧巴馬時代美國能源外交走向

  • 發佈時間:2014-08-22 09:21:55  來源:新華網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  進入新世紀以來,隨著新興經濟體的崛起、發達經濟體的調整,全球經濟金融格局加速發生變化。其中,由美國因素引起的市場震蕩至今仍余波不斷。不僅經濟金融方面如此,在地緣政治以及軍事、外交方面,情況也變得日益複雜。現在,距離美國中期選舉還有幾個月時間,美國現任總統奧巴馬的履職時間也所剩不多。在後奧巴馬時代,還有哪些美國因素會觸發全球經濟與能源外交波瀾,值得關注。

  ——亞夫

  ■美國總統奧巴馬的第二任期已過半。按慣例,進入第二任期的美國總統最關注的是自己將留下怎樣的“歷史遺産”。對於奧巴馬來説,他在2007年參加總統競選時就已確立了目標—— “改革”。就任總統之後,奧巴馬著手實施恢復美國經濟的復興計劃,對多個重要領域進行變革。這其中能源與外交領域的改革更因其特殊地位備受關注。

  ■奧巴馬旗幟鮮明地打出新能源政策,並將能源安全推至前所未有的高度。同時在外交政策上一改小布希政府時期奉行靠軍事實力説話的做法,極力倡導用外交手段能夠更好地保障美國利益的“務實主義”,並在頁巖氣革命成功之後加快美國能源外交政策的轉變,以獲取更大的實力——減負中東,重心東移。

  ■奧巴馬對能源外交政策新的定位從理論上確實可以解決當前美國面對的諸多難題,但隨著全球地緣政治摩擦愈發激烈,他在外交政策上做出的改變不但未能實現其構想中的將美國轉型成一個“適度溫和型”的領導者,反而極大削弱了美國歷屆政府在中東等戰略重地建立起的影響力。

  ■此外,奧巴馬引以為傲的“重返亞洲”戰略,也在烏克蘭危機、美國能源出口前景不明等因素的影響下顯得蒼白無力。其亞洲盟友對美國的質疑加重,而中美之間的關係也因美國在東海和南海的態度而深受影響。同時,奧巴馬大力推行的新能源政策在其任期內並沒實質上成為美國經濟新的突破口。美國非常規能源的發展便出現了明顯的放緩跡象。

  ■眼下,奧巴馬的“改革”還面臨一個巨大風險——下半年舉行的中期選舉。奧巴馬或將放手一搏。但是後奧巴馬時代美國的能源戰略與能源外交何去何從、有多大變數,已引起各方高度關注。

  □謝靜

  美國前國務卿希拉裏在幫奧巴馬競選總統連任的造勢演講中反覆強調,能源是美國外交的首要目標。能源外交是美國能源安全的支柱。並聲稱美國在相當長時期內,都將面臨巨大的能源挑戰。

  能源外交對一國乃至世界來説之所以重要,不僅因為能源在現代國際社會中與國家經濟利益聯繫緊密,還與地緣政治和國家安全息息相關。尤其是步入新世紀,發展中國家紛紛開始飛速發展,對能源的需求超過以往任何時候。隨著能源交易全球範圍內的高幅度增長,諸多資源國的地位呈現出上升的趨勢,致使國際力量對比出現微妙變化,而全球地緣政治格局調整的頻率也因此變得密集。對美國來説,已行使半個多世紀的能源外交策略顯然不合適於當今的社會。

  自上個世紀開始,美國的能源外交一直與“石油政治”緊密聯繫在一起。作為世界能源問題,國際政治與經濟問題領域最具影響力的權威專家Daniel Yergin認為美國在全球第一次石油危機之後,就將石油問題作為其外交的核心內容。這一點在亨利·基辛格的外交生涯中尤為突出。涉及石油資源的開發與石油市場的開拓,供給的問題與運輸安全相關的議題一直佔據美國乃至世界能源外交的主題。這也表明美國的外交政策正式進入了“能源外交”時代。這個時期的美國,中東地區一躍成為歷屆政府外交戰略的核心區域。而美國與沙特在上個世紀七十年代簽署的協議更是奠定美元的油元地位。

  根據協議,美國給予沙特王室全面的政治和安全支援來保障其政權的穩定。作為回報,沙特需要通過其在石油輸出國組織OPEC的影響力確保全部石油貿易用美元結算,然後將大部分利潤購買美國國債,並用所得債息購買美國的産品用以現代化基礎設施建設。此外,沙特還承諾保證全球油價在美國可接受的區間波動,防止全球石油危機再次出現。而華爾街作為全球金融中心更是幫助美國在能源交易中獲得定價和標價的大權。

  進入新世紀,隨著亞洲的崛起,中東地區分裂日益嚴重,俄羅斯在普京的領導下,美國的全球霸主地位受到空前的衝撞。而石油美元的地位也因此受到了巨大影響。尤其是今年年初爆發的烏克蘭危機,一方面促使俄羅斯與中國簽下了鉅額能源供應大單,另一方面加速了中俄兩個世界影響力最大國家“去美元化”的進程。

  據俄羅斯央行新聞處發佈的消息,俄央行已與中國人民銀行就本幣互換協議達成一致。當前正在進行正式的審批程式。這無疑對美元的影響是巨大的。中國與俄羅斯的貿易額 2008年起開始快速增長(圖1),中國連續四年成為俄的第一貿易大國,兩國雙邊貿易額已達到900億美元,這其中的75%是以美元來結算。如果加上剛簽署的總值4000億的天然氣供應協議,對美元主導地位的衝擊是可想而知的。

  在這種形勢下,美國為了保住其全球領導者的地位,“思變”成為政策制定的主要旋律。對於能源外交來説,最直接的戰略轉變就是從能源消費國向能源輸出國轉型。即運用政治經濟等手段進行的以能源資源的獲得和安全為最終目的外交政策和行為,轉變為以能源為手段而實現其政治或經濟目標的外交政策和行為。雖然美國自尼克松政府時期便開始有意識的降低對石油進口的依賴,增加本土油氣産量,戰略儲備,並努力擴大能源自給程度。但真正將戰略轉變落實到能源外交政策上的是奧巴馬政府。

  2008年11月,奧巴馬當選美國第44任總統。那時,他帶給美國民眾乃至世界最多的兩個字就是“改革”。尤其是美國的能源外交政策,奧巴馬在其第一任期伊始便聲稱美國作為全球最大的能源消費國,對進口石油的依賴已經“對國家造成了最嚴重的威脅”,而這種依賴將為獨裁者和恐怖分子提供資金,為核擴散買單,並使得美國任由油價變動,受其擺布,扼殺美國企業的創新能力。對國家的競爭力和全球影響力來説構成了極大的阻礙。

  六年多時間過去了,奧巴馬政府在實現美國能源獨立上取得了不錯成績。其中最大的功臣便是作為非常規天然氣的頁巖氣開採。作為石油替代能源的天然氣在美國能源中的地位和重要性日漸凸顯。近十年來美國頁巖氣産量增長超過10倍,逐漸成為美國天然氣生産的最主要來源之一,同時也帶動了美國天然氣産量的大幅增長。美國能源署(EIA)2012年發佈的展望報告顯示,2000年美國頁巖氣幹氣的産量尚不足4000億立方英尺,佔當年美國天然氣幹氣總産量的比例不足1%。但是十年後,也就是2010年,産量飆升至4.8萬億立方英尺,佔當年美國天然氣幹氣生産的23%。並聲稱未來20年美國的天然氣産量將繼續保持穩定,遠遠高於目前發現頁巖氣蘊藏較高的加拿大和中國 (圖2)。

  頁巖氣的蓬勃發展還帶動了頁巖油及天然氣凝析油的開採熱度。由於天然氣和石油在市場價格上的巨大差異,越來越多的頁巖氣開採公司轉向商業價值更高的頁巖油。根據美國能源署(EIA)發佈的數據,2008年美國原油日産量為500萬桶,2010年升至550萬桶,而2012年美國原油日産量增幅已達700萬桶。為美國石油工業有史以來的最快增速,並創20年新高。

  國際能源署(IEA)在其年度《世界能源展望》中寫道,“美國目前能源總需求的20%倚賴進口,但到了2035年將有戲劇性的逆轉,不但能完全自足,還可能成為石油凈出口國。2012年,美國原油每日進口總量下降了43.7萬桶,至850萬桶,為15年來最低。”

  報告還聲稱,在未來10年內,美國石油進口量將再下降一半以上,從目前每日1000萬桶降至400萬桶,但需要在運輸效率方面得到改善才能做到。美國石油産量將於2020年達到高峰,日産1110萬桶。IEA的這一結論得到石油輸出國組織OPEC的證實,該組織首次表示頁巖油將顯著削弱其在美國市場的份額。

  面對如此利好的時機,奧巴馬政府抓緊時間開始對美國能源外交戰略進行一系列的調整。首當其衝的便是中東政策。小布希政府時期發動的幾次戰爭使得美國在中東地區進入被動局面。同時鉅額的戰爭耗費極大拖累了美國,2008年的全球金融危機更使得美國的經濟遭受重創。隨著美國對中東地區油氣資源的需求呈下降趨勢,以及中東與亞洲的能源貿易飛速增長,美國對中東地區的政策已由能源消費為訴求的戰略擴張調整為戰略收縮,開始大幅度減少對中東的戰略投入。奧巴馬上任伊始便在針對美國與伊斯蘭國家關係的重要演講時聲稱,美國對阿拉伯國家的外交翻開了新的篇章——企圖將美國的價值觀和民主原則推廣到中東地區。

  但隨著全球地緣政治摩擦愈發激烈,他在外交政策上做出的改變不但未能實現其構想中的將美國轉型成一個“適度溫和型”的領導者,反而極大削弱了美國歷屆政府在中東等戰略重地建立起的影響力。敘利亞危機,伊拉克戰火重燃以及巴以衝突再掀高峰等事件的頻發已然證明奧巴馬的中東策略步入困局,同時傳統盟友沙特及以色列也因不滿美國在上述問題的處理方式而與之日漸疏遠。美國在中東已經陷入了空前被動局面。

  中東政策的失利,致使奧巴馬政府更加關注其“重返亞太”戰略的進展。對美國來説,戰略重心東移的原因主要有四個方面考慮:經濟利益、亞太地區國家的“再平衡”、美國國內兩黨黨爭,以及地緣政治的驅使。在亞太地區,實現美國對經濟利益和地區國家的“再平衡”戰略訴求,比較有效的方式便是美國定向出口能源。今年6月份美國商務部允許兩家公司出口經過簡單處理的凝析油,引發業內震動。但是經過處理的凝析油並不在美國原油出口限制範圍之內。雖然當前美國的原油出口政策並沒有改變,但美國商務部在新聞發佈會上也表示將根據需要評估政策選項。

  此事之所以在世界能源界引發極大震動,除了外界對美國成為能源輸出國後對世界現有能源格局的巨大衝擊的各種猜測和擔心,更主要的是美國選擇的時間點。今年年初愈演愈烈的烏克蘭危機使得歐洲期待獲得美國的承諾,助其擺脫對俄羅斯能源的依賴。而亞太地區的日本,南韓等能源匱乏的國家更希望能憑藉與美國戰略同盟的身份獲得能源支援。

  美國媒體近日撰文稱,烏克蘭危機對於美國來説是難得的實現其調整後的能源外交的好時機。文章稱,美國政府目前正嘗試部署一個新的天然氣供應戰略,以削弱俄羅斯總統普京在烏克蘭以及歐洲的影響。目前負責美國這項新能源外交戰略的是前美國駐烏克蘭大使、現任美國國務院能源資源局局長Carlos Pascual 表示,他的團隊致力於削弱歐洲國家對俄羅斯能源上的依賴,他還聲稱,已經幫助烏克蘭從對俄能源依賴度的90%降到了60%。

  對於美國國內來説,允許大規模原油出口將為美國帶來風險,因為燃料價格有政治敏感性,允許增加原油出口將令美國政府陷入公眾批評中。尤其是公眾已經對民主黨的主政能力産生質疑,中期選舉在即,民主黨不會做出如此不利自己的事情。但有不少分析師認為,美國國內頁巖油都以輕質原油為主,而煉油廠卻常常需要來自委內瑞拉和沙特等國家的重油。一方面輕質原油極大的過剩間接令美國油價承壓,另一方面,過剩的輕質原油可以幫助奧巴馬政府實現其調整後的能源外交戰略,實現其在亞太地區的政治和經濟目的。因此美國政府會謹慎地允許原油出口以緩解國內市場壓力,同時避免引起過多關注。允許凝析油海外銷售可能是原油出口禁令放鬆的第一步。

  但需要注意的是,隨著頁巖開採所使用的化學品因成分保密而遭到國內環保組織的嚴厲抵抗,新運輸管道的建設也因途經地區環境聽證會的冗長,公眾的反對造成施工緩慢。這些因素嚴重影響了頁巖開採公司的熱情。根據美國地質勘探資訊公司提供的報告顯示,以美國産量最高的Bakken 和 Eagle Ford兩塊頁巖油氣開採區塊採集的數據以及提交開採申請數量來推測,這兩塊區塊的開採率下降的風險將達80% (圖3)。

  如何處理這個問題,對奧巴馬政府來説,無疑是左右為難。一方面美國經濟的復蘇指望著國內頁巖氣更進一步的開採;另一方面,環保組織作為奧巴馬政府有力的支援者,在其總統競選勝出及連任成功上可謂功不可沒。事實上,自朱棣文辭任能源部長之後,美國非常規能源的發展便出現了明顯的放緩跡象。外界對此評論稱,奧巴馬政府缺少能夠有效協調能源發展與環保組織之間分歧的人才,而這將嚴重阻礙美國能源獨立的腳步。

  不僅如此,而作為美國地緣政治戰略中主要對手的俄羅斯,能源開採呈現出欣欣向榮的景象。英國石油公司(BP)在其《2035年能源發展預測報告》中指出,未來二十年俄羅斯將是世界最大的純能源出口國,可以滿足全球能源需求的4%。報告顯示俄羅斯年均石油出口量2035年前預計為7.36億噸;在天然氣方面,俄將主要開採傳統天然氣資源,預計每日開採量將達到790億立方米。值得一提的是,儘管頁巖氣開採份額在2035年前僅佔總量的5%,但這已經讓俄羅斯在開採比重方面次於美國,位居世界第二。除了能源産量的優勢外,俄羅斯在亞太地區的主要戰略支點——與中國的戰略協作夥伴關係更使得美國在亞太地區的能源外交政策很難達到美國政府的預期。

  自奧巴馬上任至今已有六年,相比其第一任期的政策制定,奧巴馬第二任期的目的要明確的多。但留給奧巴馬政府的時間已經不多,今年下半年舉行的中期選舉更被外界認為極其不利因素。從近期民調來看,奧巴馬醫改受挫以及選民對民主黨主政的能力産生質疑,民主黨很可能在選舉中失掉多數席位。那樣的話奧巴馬將失去對國會的控制權,也就無法在任期結束前正常推進改革。奧巴馬近期頻打的移民法案改革牌意在於此。

  有評論指出奧巴馬或將放手一搏,儘快採取行動大赦幾百萬非法移民,用“簽證換選票”的方式獲得拉美裔選民的支援。如果受奧巴馬美國非法移民政策刺激,往年在中期選舉中投票率相當低的拉美裔將在今年出現投票人數激增的現象,會對民主黨在競爭激烈的參議院控制權上起到決定性因素。從更長遠角度來看,此舉還有利於民主黨在2016年的總統選舉,移民政策將會為民主黨贏得拉美裔的長期支援。

  事實上,由於拉美裔人數近年來在美國的激增,美國的選舉獲勝的選票爭奪已經聚焦在拉美裔選民身上,更有媒體戲稱為“得拉美裔者得天下”。如果此次民主黨順利度過中期大選,民主黨陣營候選人獲選美國下一任總統的幾率將被大大提升。那時,奧巴馬政府的新的能源外交政策核心內容將會被繼續執行下去,美國將在中東地區愈行愈遠,而亞太地區則因美國能源貿易與軍事戰略的雙重訴求而處於其對外關係的核心位置。當然,與俄羅斯的正面衝突將愈演愈烈,區別只在於民主黨主政下的衝突將以能源貿易和金融制裁為主;而共和黨執政下的衝突,武力對抗的可能性更為顯著。

  ㄗ髡呦得攔科羅拉多州立大學能源環境安全管理研究中心研究員)

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