黃祖輝

　　黨的十八大首次明確提出城鄉發展一體化是解決中國“三農”問題的根本途徑。黨的十八屆三中全會則進一步闡述城鄉發展一體化問題，指出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，強調必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

　　當前，我國正處在改革攻堅期，總體發展思路與目標趨於清晰，核心是要通過改革深化、內外協調、結構調整，推進“四化”同步協調和城鄉發展一體化，實現國民經濟持續、健康和穩定的發展、民富國強的現代化目標。

　　以新型城鎮化引領是城鄉發展一體化的正確路徑選擇

　　推進城鄉發展一體化，不僅要消除影響城鄉發展一體化的體制阻礙，即城鄉二元結構，而且還要選擇正確的城鄉發展一體化的路徑，這條路徑應該是以新型城鎮化引領城鄉發展一體化。

　　以新型城鎮化引領城鄉發展一體化是我國經濟社會轉型發展和“四化”同步發展的內在要求。撇開資訊化不論，從工業化、城鎮化和農業現代化這“三化”關係看，我國現階段是城鎮化滯後於工業化，農業現代化滯後於工業化和城鎮化，“三化”總體上不同步、不協調。

　　從動態角度看，尤其從改革開放以來這段歷史考察，相對於工業化和城鎮化的發展，我國農業發展的滯後性在加劇；相對於工業化的發展，我國城鎮化的滯後性則在緩解。我國城鎮化滯後性的減緩主要歸咎於我國近年來城鎮化的加快，但我國這種加快的城鎮化卻存在明顯偏差，集中體現在進城就業農民的身份轉變滯後於其職業轉變，農村勞動力轉移進城速度滯後於城鎮空間擴張速度，農民非農化滯後於土地非農化，這些偏差的本質是土地城鎮化與人口城鎮化不協調，農村轉移進城人口的市民化進程過於滯後。

　　我國農業現代化水準滯後於工業化與城鎮化，並且呈現加劇的狀況，可從兩個方面來判斷。一是從靜態的國民經濟産業結構與就業結構的關係看。2011年，我國三次産業結構比重為10.1、46.8、43.1，三次産業的就業比重為34.8：29.5：35.7。這兩組數據反映了一個基本問題，就是我國農業勞動力的比重大大高於農業GDP的比重，表明我國産業結構和就業結構很不協調，非農産業的發展對農業的帶動，尤其是對農業剩餘勞動力的吸納不充分。二是從動態的國民經濟産業結構與就業結構的關係看。改革開放初期（上世紀八十年代初），我國的農業約佔GDP的比重是1/3，農業勞動力佔全社會勞動力的比重約為2/3。用這組數據與2011年時我國的農業GDP比重與農業勞動力的比重相比較，可以明顯看出，儘管改革開放以來，我國已轉移出大量的農業勞動力，但我國農業GDP的比重下降速度要大大快於農業勞動力的比重下降速度。前者從1/3降到1/10，後者從2/3降到1/3，進而我國農業勞動力對GDP的貢獻率，或者説是部門比較勞動生産率，不是在提高，而是進一步下降了，已由上世紀八十年代初的0.5（即1/3除以2/3）下降為2011年的0.29（10.1/34.8），農業發展的滯後性顯然是在加劇，而不是緩和。

　　“三化”不協調的後果必然是産業結構的不協調，産業結構與就業結構的不協調以及城鄉關係的不協調，要改變這種狀況，從我國的現實情況看，加快新型城鎮化發展無疑是正確途徑。

　　一是我國産業結構進一步演進的需要。目前我國三次産業結構的比重排序是二、三、一，進一步演進的趨勢必然是三、二、一，而加快第三産業發展的主要路徑是城鎮化，因為第三産業的核心是服務業，服務業的發展與人口的集聚密切相關，人口的集聚又依賴於城鎮化的發展。

　　二是我國就業結構演進的需要。我國農業發展滯後的一個重要原因是農業産出比重與農業就業比重不協調，使其協調的辦法不是提高農業産出比重，而是降低農業勞動力比重，唯一的途徑是轉移農業剩餘勞動力到二三産業，從目前我國三次産業對勞動力的吸納狀況和産業結構的演進趨勢看，今後農業剩餘勞動力的轉移去向主要應是第三産業，很顯然，要實現這樣的結構轉變與協調，必須加快城鎮化的發展。

　　上述分析可以給出的結論是：如果説過去30多年來我國經濟的快速增長主要是依靠工業化推動的話，那麼到現階段，無論從“三化”同步協調，還是從産業結構與就業結構的演進看，我國都已進入了城鎮化加速發展、城鎮化引領城鄉發展一體化、引領整個經濟社會發展的階段。

　　以新型城鎮化引領城鄉發展一體化的關鍵

　　1、把握城鎮化和城鄉發展一體化的關係

　　以人為本的城鎮化是新型城鎮化的核心內容，這不僅是城鎮化的本質要求，而且是中國城鄉二元結構背景下的城鎮化所必須關注和解決的問題。此外，“四化”同步、環境友好，産城融合、大中小城市以及城市群的合理分佈與協調、城鄉發展一體化均是新型城鎮化的題中之義。城鄉發展一體化既是新型城鎮化的特徵體現，又是目標所在，但城鄉發展一體化並非城鄉無差異、城鄉同一化，而是城鄉經濟社會關係的高度協調與融合、城市與鄉村的各具特色和共同繁榮。在城鄉發展一體化過程中縮小城鄉發展差距，不能做簡單的加減法，而是要在新型城鎮化引領城鄉發展一體化的基礎上縮小城鄉差距。也就是説，我們既要摒棄過去那種城鄉分割、犧牲“三農”的城鎮化思路，又要防止放緩城鎮化發展進程的發展思路，只有通過新型城鎮化推進城鄉發展一體化，才能既縮小城鄉發展差距，又實現城鄉整體經濟協調發展，才能做到人口城鎮化與土地城鎮化相協調，才能真正解決好“三農”問題，實現經濟社會的現代化目標。

　　2、推進城鄉、區域、上下三大聯動改革

　　以新型城鎮化引領城鄉發展一體化的最大制度障礙是城鄉二元結構，要徹底消除城鄉二元結構，實現新型城鎮化和城鄉發展一體化，必須同步推進三大聯動改革。

　　一是推進城鄉聯動的制度改革。“城鄉聯動”改革就是推進城鎮戶籍制度與農村戶籍制度的聯動改革，以實現公共權益和財産權益的區域城鄉一體，進而本地農業轉移人口的市民化。

　　二是推進區域聯動的制度改革。“區域聯動”改革就是要推進與跨地區（主要是跨省）流動有關的人口流入地和流出地的聯動改革，以實現按人享有的地方公共品（權益）的跨地區流動與交易，進而非本地農業轉移人口的市民化。

　　三是推進上下聯動的制度改革。“上下聯動”改革就是要實行中央政府和地方政府的聯動改革，以理順中央和地方在財權與事權上的關係，實現基本公共權益的全國一體化或全國通兌。

　　在上述三大聯動的制度改革中，屬於地方範圍的城鄉聯動改革，只要國家給予明確的賦權，地方應該可以自行探索解決，但區域聯動改革和上下聯動改革需要通過相關地區的改革協同，尤其是中央政府對這些改革的頂層設計，相關改革的整體推進來解決，否則，會阻礙區域新型城鎮化和城鄉發展一體化的進程。最近國務院公佈的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》中涉及了相關制度的設計與改革，如建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關係，建立事權和支出責任相適應的制度，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。深化稅收制度改革，完善地方稅體系。完善轉移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力等。此外，還應探索人口流入地與流出地在住房建設等用地指標的交易，鼓勵地方性社保、義務教育等基本公共權益的跨地區攜帶與置換。

　　3、加快中小城市的發展

　　現階段加快中小城市發展的必要性在於，儘管從總體看，相對於工業化的發展，我國城市化的發展處在滯後狀態，但從具體分析看，我國城鎮化的滯後主要不是大城市，而是中小城市，尤其是那些在改革開放30多年來工業化發展較快、勞動密集型加工業迅速發展的鄉鎮與市縣，其城鎮化的進程明顯滯後。

　　把中小城市作為現階段我國城鎮化的重點，首先能真正改變我國城鎮化滯後的局面，並且有助於引領和帶動所在區域的産業轉型升級。其次，中小城市解決農業轉移人口的市民化成本比較低，有助於促進農業轉移人口和農業剩餘勞動力的就地就近市民化和城鎮化，同時緩解大城市在農業轉移人口市民化方面的壓力。再次，大多數中小城市與農村連接相對緊密，城鄉行政體制比較順，其發展有助於城鄉統籌，有助於城鎮化和現代農業、城鎮化和新農村建設的互促共進，進而實現城鄉發展一體化。

　　（作者係浙江大學中國農村發展研究院院長、教授）