□陳文佳

　　亞裏士多德説過，人們為了生活來到城邦，為了更好的生活留在城邦。人口是城市形成的基本要素，也是城市興衰的重要依據。人口集聚形成的效率和規模化效應推動城市發展，但人口過多也會使城市空間和資源不堪重負。當前上海常住人口已突破2400萬，如何按照中央要求嚴格控制人口規模，亟待研究、解決。這裡，美國底特律或可提供借鑒。作為曾經的汽車之都，其一百多年來快速發展又盛極而衰的經歷，揭示了人口聚散的規律。

　　産業需求是形成人口規模的基礎

　　早在20世紀初，底特律便以得天獨厚的水運條件和豐富的礦産資源，成為美國東部交通樞紐和汽車製造業及其延伸産業集聚的重工業中心，在一、二次世界大戰期間，又成為重要軍工基地。産業發展吸引了大量人口涌入，1950年底特律人口達到185萬的巔峰，相比1900年不到30萬的人口總量，激增6倍。當時市政府曾雄心勃勃，按照300萬人口的規模設計未來城市。但好景不長，汽車産業的全球性競爭使底特律的優勢逐漸退化，上世紀60年代種族衝突及70年代石油危機又加劇了産業衰退和人口外移，1980年底特律人口降為120萬，汽車製造業從業人員減至20萬左右，蕭條景象顯現。本世紀以來，人口外移仍在繼續，現常住人口已不足70萬。昔日的汽車之都，僅剩兩條自動化裝配線，從業人員不到1萬人。為維持城市運轉、支付養老金，政府只能借債度日，債務存量高達180億美元，去年終申請破産。

　　城市興衰決定人口流向，産業需求形成人口規模。有限的城市空間和資源不可能承載無限的人口增長，為此調整産業結構就成為調控人口規模的必然途徑。當前上海人口數量日趨飽和，而産業發展決定了人口仍有增加趨勢。上海城市的超負荷運作誘發出很多“城市病”，已成不爭事實，唯有調整産業結構，通過需求變化調控人口規模才是根本辦法和長遠出路。與底特律相距不遠的芝加哥在1960年後也經歷過製造業萎縮、30年人口下降四分之一的過程，此後其注重調整産業結構，推動金融服務、商務會展等産業快速發展，成為聞名遐邇的現代都市。目前人口基本穩定在280萬左右。

　　政策取向是影響人口結構的主因

　　底特律早期居民基本是白人，産業發展使南方黑人大量涌入。1973年底特律首位黑人市長科爾曼·揚（ColemanYoung）當政，其後20年實施了對高收入人群（基本為白人）徵收重稅，對低收入人群（基本為黑人）施行福利的政策，導致人口結構進一步改變，1980年白人佔比降為34%。因白人為主要群體的稅源和投資缺乏，城市難以發展新的産業，加上人口外移，形成惡性迴圈，到2010年白人佔比僅為10%，且聚居於郊區。人口結構的變化致使文化普及率降低，進而導致人口整體就業能力明顯下降。政府長期實施的高福利政策，加上美國汽車工人聯合會(UAW)不斷為員工爭取福利，導致企業成本居高不下，車廠紛紛關閉，員工舉家外移。退休人員日益增多，與在職人員之比高達3：1。社會負擔加重使財政難以為繼，勞動力外流與人口結構惡化形成了難解的死結。

　　上海人口在總量猛增同時，結構上也面臨外來人口比重提高、戶籍人口老齡化程度加快雙重矛盾。但與底特律不同的是，上海人口結構的矛盾存在互補性，只要合理引導則可步入良性迴圈。據統計，目前上海外來常住人口中20歲到45歲者佔70%左右，而上海戶籍人口中此年齡段人群佔比約30%，這就為解決勞動力贍養系數失衡問題提供了出路。近年上海實行來滬就業人員綜合保險向城鎮職工養老保險並軌，養老金缺口狀況已明顯改善。人口的流入是城市活力的象徵。隨著我國中西部地區加速發展，人口遷移趨勢將逐步減弱，近年不少城市出現的“用工荒”現象即是例證。一定程度上，外來人口的流入不僅是城市發展的需要，而且是不可多得的機遇。當前應通過政策導向，保持人口總量的穩定和結構合理，同時梳理公共服務政策，有序引導就業人口。要堅持以調整産業結構為治本之策，以強化城市管理為治標之舉，壓縮不規範的空間，擠出城市發展的負能量。

　　城市規劃是引導人口佈局的依據

　　城市規劃的功能不僅是空間設計，更重要的是發展指針。當前城市規劃應突破“空間形態規劃”誤區，注重以人為本，把規劃作為引導人口佈局的依據，既考慮人口發展趨勢和總量，又考慮人口結構和佈局。早期底特律在規劃上也體現了以人口規模、公共設施、道路佈局等為要素的設計理念，促使其在上世紀二三十年代發展成為産城融合、公交便捷、文化藝術繁榮的著名都市。但上世紀中葉後，汽車産業高速發展對規劃設計理念産生了重大影響。汽車進入家庭，影響了人們的居住格局，大量人口向郊區衛星城鎮遷移，人口空心化不斷加劇。如今底特律雖非人們想像的那樣糟糕，但繁華早已不再，夜幕降臨，城市沉浸在黑暗中，無數廢棄的房屋成了流浪漢和犯罪者的聚集地。近年底特律當局已調整規劃，選擇一些社區，推倒空置住宅，變成綠地、公園，引導居民集中居住，以降低服務成本，提升“人氣”；同時以“新移民計劃”充實未來規劃，如聯邦政府批准，將成為美國把移民簽證投放給特定城市的首例，其中吸引中國投資者是重要一環。

　　上海是個人口高度集聚的城市，目前十分之一面積的區域仍居住著一半以上人口，人口密度每平方公里達2萬人，人口密度仍然偏高。為此當前應堅持把市中心人口疏解作為城市規劃基本取向，結合産業結構調整推動人口佈局合理化。應確定城區規模，從嚴控制城區用地。同時在郊區規劃若干新城，新城規劃應體現産城融合，同時新城及大型居住區應有完整的商業、教育、醫療及社區服務等配套設施，以方便居民生活。當然，在疏解人口的同時，市中心也應保留適當人口密度，以保持市區的繁榮，避免市區人口空心化。

　　（作者為上海大學講師，美國韋恩州立大學訪問學者）