專訪中國社會科學院學部委員、經濟研究所研究員張卓元

　　國企改革第一步，公司制；第二步，股份制；再進一步，混合所有制。要弱化企業的所有制印記，強化其市場主體地位

　　中共十八屆三中全會之後，國企改革似乎進展不大。時近2014年下半年，該項改革逐漸顯露出一些積極的動向：先是有媒體對現有國資委體制和職能的轉換作出前瞻，甚至提出了“國資委去留”的問題；7月15日，國資委公佈了央企“四項改革”試點第一批名單，國資國企改革進入頂層設計與試點推動相結合的階段。

　　當前的國企改革應該如何推動和實施？混合所有制如何實現“混合”？現有國資監管體制和職能應如何轉換？中國國企改革已歷30餘年，至今未竟全功，根源何在？國企改革的根本或曰最終出路（或目標）究竟應該是什麼？

　　就這些問題，《中國經濟報告》記者近日專訪了曾參與中央國企改革重要文件起草的中國社會科學院學部委員、經濟研究所研究員張卓元先生。

　　目前還談不上“國資委去留”的問題

　　中國經濟報告：最近，有媒體報道，國資委已日顯“遲暮”，成為下個十年國企改革的“天然障礙”，故需對其體制和職能予以徹底改革，報道甚至提出了“國資委去留”的問題。你對此怎麼看？

　　張卓元：十八屆三中全會只是提出要完善國資監管，從管資本入手管好國資運營，並沒有説要取消國資委。我覺得現在還談不上這一點。目前，還有100多家央企，都是大傢夥，國家還需要組建若干國有資本運營公司和投資公司來加強對這些巨量國資的監管，所以，目前還提不出你説的這個問題。

　　當然，下一步深化國企改革，我認為國資委的職能要有一個比較大的轉變，就是從主要管企業轉變為主要管資本。目前，國資委監管的央企有113家。國資委2003年4月成立時，其履行出資人職責的央企共196家。國資委曾提出整合重組到80-100家。80到100家也太多了，參考匯金或淡馬錫模式，國有資本投資運營公司可以搞得大一點，開始可以允許多一些，然後再逐步重組，不要太碎。

　　國資委從管企業轉為主要管資本後，通過管資本提出董事、股東代表，成立董事會，由董事會去決策，不要再去管企業了。

　　國資監管增加了一層中間架構後，國資委究竟承擔什麼責任，如何協調國資委和財政部的職責，這些新問題尚需研究明確。

　　從“管資産”到“管資本”

　　中國經濟報告：那麼，現有國有資産監管機構怎樣才能實現從管企業向主要管資本轉變呢？“管資本”的具體法律制度安排是怎樣的？

　　張卓元：這次《決定》提出，“完善國有資産管理體制，以管資本為主加強國有資産監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。這意味著國有企業和國有資産管理體制改革進入了全新階段，別看光是從“管企業”到“管資本”的轉變，只有兩個字的變化，但這是個非常大的轉變。

　　國資委主要管資本，也是同積極發展混合所有制經濟相適應的，因為國資委要逐步致力於國有資本的優化配置，也就要求更好地發展混合所有制經濟。這次《決定》專門指出，“國有資本投資運營要服務於國家戰略目標，更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性産業、保護生態環境、支援科技進步、保障國家安全”。

　　1999年，中共十五屆四中全會的決定提出，國有資本要控制的國民經濟四大領域，即涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共産品和服務的行業，以及支柱産業和高新技術産業中的重要骨幹企業，與此相比，應該説這次《決定》又前進了一步。比如1999年四大領域中有個自然壟斷行業，國家要控股經營，但是這次明確提出來，國有資本需要控制的主要是自然壟斷環節，除此以外，應該盡可能引入競爭機制。

　　既然是重點，國資投資至少應在60%以上，否則就不成為重點了。而對諸如房地産、酒店旅遊這樣的領域，顯然不應是國資投資的領域，現有的投資應該退出，更不能再新進入了。

　　這次《決定》還提出，“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”。有人估計目前國有資本80%左右集中在競爭行業，太高了，雖然國有資本五個投向重點裏也有一些是競爭性行業，但是今後要逐步把更多的國有資本投向公益性領域。所以，目前國有資本的配置需要按照《決定》的要求進行調整。

　　國資可分為三類：公益性、商業性、介乎兩者

　　中國經濟報告：此前，就宏觀而言，國企改革的一個主要方向是，對國資和國企做戰略性重組，破除行政壟斷；國企應主要提供公共産品和服務，從一般競爭性行業真正退出來。時至今日，應該説，對這個改革方向堅持得不夠，甚至有段時間出現“國進民退”現象。當前和今後，應如何繼續做好對國資和國企的分類改革？

　　張卓元：今後，要很好界定各類國有資本的職能，大體可以分為三類：一類是公益性，還有一類是商業性或收益性，第三類是介乎兩者或者兩者兼有的。公益性資本主要投資于提供公共服務和保障領域，包括基礎設施、基礎産業、普遍服務等；收益性資本主要投資于重要競爭性産業和技術創新等領域，包括投資于引領科技進步、具有國際競爭力、進入世界500強的大型企業和跨國公司。

　　與上述資本職能相適應，組建若干國有資本運營公司和投資公司，分別制定不同類公司對各個企業的出資和投資方式，確定其經營目標和考核體系。比如，對於公益性資本，運營公司就不能以資本增值作為主要考核指標，而應當著重在成本控制、服務品質等方面提出要求。

　　同時，要借鑒國內外一些比較成功的資本運營公司和投資公司的基本做法和經驗。比如，一個是新加坡的淡馬錫公司，一個是國內的匯金公司，對於其資本運營和投資控股的一些做法，要結合具體企業及實踐，認真研究和借鑒，探索適合不同企業的最佳模式。

　　國企改革成敗的關鍵在於政府職能轉換

　　中國經濟報告：中國各級政府在推動經濟發展時，那雙“有形之手”往往會變為“閒不住的手”。要實現國資監管體制的改革，還需要政府自身做出哪些努力和改革呢？

　　張卓元：推進國企改革首先要求政府轉化職能，這是落實市場在資源配置中起決定性作用的關鍵。明確市場在資源配置中起決定性作用來代替基礎性作用，做這種變動，一個現實針對性是非常明確的，就是要進一步從廣度和深度上推進市場化改革，主要解決下列問題：政府對資源的直接配置過多、對微觀經濟活動干預過多和審批過多；政府對市場監管不到位、影響公平競爭環境的形成和健全；政府公共服務、社會管理和保護環境也不到位或缺位，遠不能滿足老百姓的需求；政府沒有很好依法打破各種各樣的行政壟斷甚至採取一些歧視性政策，妨礙非公有制經濟的發展等等。

　　這就要求政府轉型，從越位領域退出，填補和做好原來缺位和不到位的工作，實現政府職能的轉換，以便更好發揮政府的作用。正如《決定》指出的，“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。

　　杉，要落實市場在資源配置中起決定性作用，關鍵要推進政府改革，劃清政府和市場的邊界。政府要從多年來介入過深的經濟活動中逐步退出，大幅度減少對資源的直接配置，最大限度減少政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理，提高效率。同時，加強服務職能，即從無所不能型政府轉變為有限政府、服務型政府、法治型政府，這樣才能更好地發揮政府的作用。

　　混合所有制怎樣“混合”

　　中國經濟報告：十八屆三中全會決定提出，要積極發展混合所有制經濟。迄今為止，該項改革似乎進展不大，原因可能是一些國企還沒有準備好，民企對如何混合心中沒底，對混合後的資本安全心有餘悸。混合所有制究竟應該如何“混合”？混合所有制改革怎樣才能打消民企的疑慮，真正實現多贏？

　　張卓元：混合所有制經濟是中國基本經濟制度的重要實現形式，這是《決定》的又一亮點。中國經過35年的改革開放，伴隨著經濟高速增長，無論是國有資本、集體資本、非公有資本，都增長很快。截至2013年年底，國有工商企業資産累計91萬億元，所有者權益31.8萬億元，其中中央企業所有者權益16.5萬億元。2012年私營企業註冊資本也達到31萬億元，居民儲蓄存款更多，2014年4月已經達到了47萬億元，其中半數以上是定期存款。

　　在這種情況下，發展混合所有制經濟，有利於國有資本放大功能，保值增值，提高競爭力，也有利於各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發展。發展混合所有制經濟，意味著我們現在不提倡國有企業之間的聯合，因為在這之前，很多地方熱衷於地方國有企業找中央企業搞聯合，而不是跟不同所有制資本聯合。所以，國企改革的第一步是公司制改革；第二步，光是公司制改革還不夠，還應推動股份制改革；再進一步，光是股份制改革還不行，還應該推動混合所有制改革。今後，要弱化企業的所有制印記，強化市場主體地位。

　　發展混合所有制經濟，現在看來，國有企業特別是國有大中型企業似乎要更加積極和主動些。中國實踐證明，上市是國企進行混合所有制改革的最有效的途徑。

　　目前，中央企業的母公司中，只有中國聯通等八九家公司初步實現了股權多元化，大多數還是國有獨資，沒有引入非國有的戰略投資者，改革滯後了。近來，已經有一些國有大型企業主動提出實行混合所有制，比如中石化將油品銷售板塊進行重組，引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。還有像中電投，也是允許民資參股其旗下的部分子公司和建設項目，規模比例大概是三分之一左右。

　　民間資本參股後應有充分發言權

　　中國經濟報告：在混合所有制改革中，如何確保民間資本的合法權益？如何在價值取向上避免民間資本單純成為為國有資本的改革和發展服務的工具？民間資本能控股嗎？

　　張卓元：混合所有制經濟既可以由國有資本控股，也可以由非國有資本控股。需要國有資本控股的，最好由多家國有資本經營公司共同控股。當前要著重避免總是國有股一股獨大和一家國有股控股，民間資本參股後沒有多少發言權的現象。也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不賺錢或者成為包袱的業務吸收社會資本參與。

　　有的專家主張，要堅持在增量的基礎上發展混合所有制經濟，堅決防止拋售優質國有資産，這個問題是值得討論的。實際上，按照《決定》精神，在壟斷行業中，除了自然壟斷的環節外，一般都應該放開，這其中既有存量資産，也有優質資産。還有，不屬於《決定》規定的國有資本五個投向重點的存量資産和優質資産，應當是可以用於發展混合所有制經濟的。優質資産可以評估出好價錢，有利於引入社會資本和競爭機制，從而有利於發展混合所有制經營。

　　另外，在討論發展混合所有制經濟中，也出現有的民營企業一講到混合所有制經濟就要求控股，這也不完全現實。因為現在有的央企準備引進社會資本的，比如像中石化，它的油品銷售板塊拿出三分之一就達到上千億元，目前單個民營資本恐怕還沒有具備控股的能力。在這同時，也要防止在混合所有制改革中出現國有資産流失，這中間最重要的就是要客觀合理地評估國有資産，要依法和公開透明操作，嚴格防止過去國有企業改革過程中出現的很多亂象。

　　有的專家估計，目前混合所有制經濟總體上佔中國經濟比重三分之一左右。按照現在的發展速度，我個人估計，到2020年，中國混合所有制經濟總體上佔國民經濟的比重可以提高到50%左右。所以，可以想像，隨著經濟發展和改革深化，産權多元、自主經營、治理規範的混合所有制經濟將會有長足發展，成為社會主義市場經濟的主要微觀主體。因此，今後需要加強對混合所有制經濟的研究，包括怎麼樣完善法規政策，健全法人治理結構，真正做到在一個經濟單位內部，各類資本能夠得到同等産權保護、在約定條件下資本進出自由、同等使用生産要素、同等受益，促進混合所有制經濟健康發展。

　　國企改革的根本出路是股份化和混合所有制化

　　中國經濟報告：你認為，中國國有企業改革的根本出路是什麼？

　　張卓元：對中小企業來説，主要是用多種形式放開搞活；對於大中型企業來説，主要還是進行股份制改革，發展混合所有制經濟。中國國企還有很多大傢夥，最近材料表明，中國大陸進入世界500強的91家企業中，90%以上是國有或國有控股企業。因此，國有大中型企業，其改革的主要出路就是搞混合所有制。

　　中國經濟報告：剛才你已提到，目前進入世界500強的，絕大部分是國企，這能説明什麼問題呢？

　　張卓元：這説明，中國國有企業經過多年改革，己逐漸同市場經濟相適應，競爭力大大增強，繼續在國民經濟中發揮著主導作用。

　　國企所上繳紅利不能總是大量劃轉回國企

　　中國經濟報告：國企廉價甚至無償佔有全民資源，但每年向國家財政上繳紅利偏低，遠遠低於國際通行標準。十八屆三中全會《決定》提出，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用於保障和改善民生。這個標準是否還偏低？

　　張卓元：今年，國企上繳紅利比例再度上調5個百分點，其中，煙草企業紅利上繳比例升至25%，以石油、石化和電力為代表的資源型企業紅利上繳比例達到20%。到2020年，要總體上提高到30%。應該説，這是一個很大的進步。更為關鍵的，國企所上繳紅利要更多地用於公共服務和民生事業，而不能像以往一樣，又大量由國家財政劃轉國資委調劑使用，還是為國企所用。

　　全球化戰略：知己知彼和機制靈活

　　中國經濟報告：中國企業在走向全球的過程中，有成功，也有失敗，造成鉅額國資流失。你認為，中國企業應如何制定正確的全球化戰略，以規避跨國並購和戰略重組的風險？

　　張卓元：中國企業在走向世界過程中的確有很多經驗和教訓。失誤的主要原因恐怕在於，一方面，不全面了解有關地區和國家的政治、經濟、市場、社會、文化等情況，不能夠知己知彼；另一方面，決策機制不靈活，不完善，容易出現決策失誤。有些企業，不充分了解所在國的政治環境，突遇政權變更，合同被撕毀；有些企業，不熟悉國際遊戲規則，決策機制不完善，容易貽誤商機。在這方面，民營企業的風險意識、逐利動機和靈活多變的經營決策機制值得國企借鑒。

　　國企腐敗源於權力不受制約

　　中國經濟報告：你能否談談國企改革與反腐的關係？眾所週知，國企腐敗窩案頻發，這恐怕與國企體制機制缺陷有關。一方面，需要完善相關制度安排，剷除滋生腐敗的土壤，另一方面，反腐也可以成為促進國企改革的手段。你怎麼看？

　　張卓元：國企腐敗和其他領域的腐敗一樣，根本原因就是權力不受制約。 有些國企，公司法人治理結構不完善，資訊不公開不透明，暗箱操作，一把手權力太集中，由他（她）説了算，缺乏制約和監督，便很易於拿公權力牟取私利。國企腐敗和社會環境、社會風氣的影響也有關係。所以，任何權力，包括運用國有資本的權力，都必須受到制約，其行使必須依法、透明，否則，就必然走向腐敗。

　　促進民企發展，關鍵在於打破國企壟斷

　　中國經濟報告：民企發展與國企改革緊密相關，關於民企發展的新舊36條落實情況不是很好。今後，應如何切實清除民企發展障礙，為國企開展混合所有制改革創造良好條件？

　　張卓元：民營企業的發展環境現在好轉了。十八屆三中全會《決定》很重視社會資本的發展，對民企的定位和作用很重視，有很明確的規定。全會後，對民企註冊實行“先照後證”，對企業資本金由“實繳制”改為“認繳制”，大大便利了民間創業和社會資本發展。

　　今後，要更好地發揮社會資本的作用，促進國民經濟健康發展，關鍵的問題還是在於打破國企在很多競爭性領域的壟斷。在自然壟斷行業，也要把自然壟斷環節和非自然壟斷環節區分開來，要逐步放開非自然壟斷環節，不要老由國企霸著。隨著科技進步，自然壟斷環節越來越少，許多環節都可以引入競爭。比如，油氣進口就應該放開；網運可以分開；鐵道、電力、通訊等有一些領域都可以引入競爭。

　　房地産黃金時期告一段落

　　中國經濟報告：今年以來，一些城市房價降幅較大，新房屋開工面積降低，這是否意味著中國房地産市場的拐點已然到來？中國房地産市場會否像當年的日本和香港那樣崩盤？今後，應如何保障中國房地産市場長期健康平穩發展，而不是像以前那樣畸形發展？

　　張卓元：當前，中國住房總量不少，空置率高，中國房地産市場的黃金時期告一段落了。尤其是全國範圍的不動産統一登記啟動後，房地産投資投機需求一定會減少。中國房價下降或穩中有降的可能性很大，但崩盤的可能性不大。因為，中國城市化正在推進，城市化對房地産有巨大需求，房地産市場還有一定發展空間，只是，不會再像以前那樣畸形發展了，而是會走向正常軌道，房地産投資佔總投資比重不會再像以前的百分之二十幾那麼高。

　　值得一提的是，房地産稅通過立法開徵後，可以從根本上抑制人們對房地産投資投機的需求。溫州人為什麼不敢到美國去炒房，因為他買房後每年都得交稅。

　　中國經濟報告：當前，一些企業出現經營困難。你對於這些企業度過困難有何建議？

　　張卓元：當前，中小微企業遇到的困難主要是融資問題，央行採取了定向降準政策，關鍵是加強這些政策的落實和監管；大企業面臨的是産能過剩、勞動力成本上升以及改革難題；這時，對地方政府來説，不要為GDP短期增速最大化而盲目投資，一定要考慮成本收益，要充分考慮投資的可行性，借了錢不還是不行的。當然，財政資金的公益性投資另當別論。

　　經濟增速保持在7%左右，就是“新常態”

　　中國經濟報告：上半年，國內生産總值增幅7.4%，中國經濟“緩中趨穩”。最近，中央決策層在為“穩增長”而頻頻研討。在政策層面，“微刺激”有向“強刺激”轉換的趨勢。中國經濟每到運作趨緊之時，“促改革”、“調結構”、“轉方式”總會讓位於“穩增長”，致使改革步伐蹭蹬，成效不彰。“穩增長”真的就那麼重要嗎？你對當前經濟形勢及宏觀政策有何建言？

　　張卓元：我對通過“定向降準”等政策定向滿足小微企業的資金需求，支援其發展，持贊成態度。但是，我對有些地方又計劃大規模搞“鐵公基”建設，不考慮可行性和成本收益，以政府投資促 GDP 增長這種做法，深表懷疑。經濟增長7%就不行？ 非得到7.5 %？非得7.5 %才能保證就業？為了零點幾個百分點的增長率，可能要增加很多無效投資，增加大量貨幣投放，我覺得不值得。

　　我個人認為，目前中央政府在轉換職能、減少審批方面，應該説做得還是比較有力度的。相對而言，地方政府改革特別是在改變地方政府直接配置資源過多和對微觀經濟活動干預過多，改變軟預算約束和依賴土地財政以及借了錢不準備償還等方面，還不夠明顯。最近，在“微刺激”推動下，一些地方政府又熱衷於“大幹快上”，有人估計計劃共新增投資萬億元以上，繼續追求短期GDP最大化，實際上還在走老路，還在增加政府對資源的直接配置，以致産能過剩問題、地方債務急劇增長的問題等等很難解決。

　　也許地方政府改革應該怎樣邁步，抓什麼重點，目前還不是太清楚，值得我們很好研究。而且地方政府改革涉及地方官員利益的調整，難度很大，需要中央全面深化改革領導小組強有力的推動才能邁步。我個人認為，這是目前在深化經濟體制改革方面一個最大的難題。

　　中國經濟報告：那麼，你對中國經濟進入“新常態”這個提法怎麼看？

　　張卓元：我認為，經濟增速保持在7%左右就可以，就是“新常態”。記者 崔克亮