我國早已確立了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟的基本經濟制度，但迄今為止，我國並沒有建立起一套反映國有資産負債總量和結構變化的資産負債表報告和審查制度，各級人民代表大會每年也只是對年度財政收支預算及其執行情況聽取報告、進行審查。這使得作為經濟主體的、主要由政府支配的公有制經濟的運作，特別是國有資産負債的總量和結構變化難以得到人民代表大會的有效監督，難以保證公有制經濟的有效運作和國有資産負債的有效管理，難以有效規範和推動政府職能轉變，容易為公有制經濟乃至整個國家經濟帶來嚴重問題。

　　建立和完善國有資産負債表報告和審查制度是落實基本經濟制度的重要保障

　　在財産所有權和經營權分離（代理人制度）的情況下，為加強對財産以及相應的權利、責任的管理和監督，有效處理相關各方的利益關係，所有經濟主體的資産負債乃至收支損益、現金流量等情況，都需要按照公認的會計核算和報告原則進行反映和向有關方面報告，接受審查和監督。

　　在我國基本經濟制度從改革開放前的“高度公有、高度計劃、平均分配”的體制，轉向以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟體制，並且公有制（主要是國有）經濟基本上都是由各級政府牽頭負責經營管理，而不是由國家公民直接經營管理，同樣存在所有權與經營權分離（代理人制度）的情況下，同樣應該建立國有資産負債表等核算和報告體系，並接受人民代表大會的審查和監督。缺乏國有資産負債等的核算和報告體系，整個國有資産負債的總量及其在整個國家經濟總量中的比重和分佈都沒有數字反映，公有制經濟的法律確權就可能嚴重缺位，政府的經濟行為就可能難以有效規範，國家的法制建設和市場機制建設就難以到位，國家基本經濟制度的落實就難有保障。

　　由於長期缺乏總體的國有資産負債表報告和審查體系，缺乏有效的管理和監督，國有資産負債的法律確認、核算基礎非常薄弱，特別是行政事業單位，包括黨的機構、軍隊等領域，資産負債的法律確認和核算報告與監督更加薄弱，國家的資産負債家底不清、監管不嚴，這也成為國有資産大量流失、嚴重的貪污腐敗頻頻發生、市場經濟秩序受到嚴重擾亂的重要原因。

　　建立國有資産負債表報告和審查制度的基本構想

　　首先，要對公有制經濟的資産、負債進行普查和法律確認。公有制經濟包括國家所有制和集體所有制經濟，每類所有制經濟又是由其資産、負債及其變動行為構成的。其中，國有資産、負債又可劃分為已通過交易、以貨幣計價、存在可查記錄的資産、負債；沒有通過交易，但已有法律確認的，能夠以貨幣計價的潛在資産、負債；存在法律保護，但沒有經過交易、難於以貨幣計價的資産、負債；需要具備一定條件才能存在的或有資産、負債等多種形式。國有資産可能是以營利為目的的經營性資産（國有企業等經濟組織佔用的國有資産），也可能是不以營利為目的的非經營性資産；有可變賣（變現）的資産，也有法律上不允許變賣的資産；國有資産可能分佈在若干重要的産業、行業或其他領域（如黨産、軍産等），分佈在不同地區，由各級政府負責管理；等等。因此，需要國家主管部門首先確定國有資産負債的分類、分項標準，然後組織相關部門開展國有資産負債的普查、登記和法律確認工作。在我國，可以將非公有制以外的資産，包括黨産、軍産等，全部作為公有制經濟成分進行歸併和反映。

　　其次，要嚴格按照公認的會計核算和報告原則進行國有資産負債的核算和報告（這已經存在比較完善的會計核算與財務報告原則或標準，不再展開贅述）。在嚴格核算和認真普查的基礎上，可按照各地區、各級政府、各個行業等分別編制，但最後，要按照合併報表的編制原則編制出國家級的國有資産負債表。除表內資産負債項目外，還需要對重要的表外資産負債進行反映，並要對資産、負債項目重大變動情況，以及在期限匹配、貨幣匹配、規模匹配等方面的情況作出必要的説明。國家審計部門要加強對國有資産負債表品質的審計。

　　再次，要明確國有資産負債表編報的主管部門。這應該由國家財政部門牽頭，國家統計部門、審計部門和其他部門配合。

　　最後，要明確國有資産負債表的接收和審查主體。這應該是公有制的所有人代表、國家各級權力機關——各級人民代表大會。人大應該對國有資産負債表報告制度進行立法，明確相關要求和審查的重要內容，並帶頭認真履行職責。

　　建立國有資産負債表報告和審查制度，涉及面很廣，也非常複雜，一些領域還非常敏感，是國家管理的一項非常重要的基礎工作。考慮到我國20世紀80年代末期曾經成立過“國有資産管理局”，並對國有資産進行過歸併，披露過國有資産的規模（包括經營性資産和非經營性資産），積累了一定的經驗，而且會計核算和財務報告準則也比較健全，現在的技術手段也更加先進，經過努力，完全可能很快建立和完善這項制度。

　　在建立國有資産負債表報告和審查制度後，我國就不僅有關於公共財政收支預算和執行情況的“公共收支財政體系”，而且還存在關於國有資産負債反映和監督的“國有資産財政體系”，二者相互配合、融合，將形成符合我國基本經濟制度的“中國特色社會主義雙重財政體系”。

　　以建立國有資産負債表報告和審查制度為核心推進全面經濟體制改革

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。在“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”的情況下，如果國有資産負債表報告和審查制度不落實，國有經濟的管理不到位，就難以建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、公平公正的現代産權制度，就難以有效規範和控制直接負責國有資産負債管理的政府（包括黨和軍隊等）的行為，難以有效推動政府職能轉變和行政體制改革，必然影響整個國家經濟的有效運作，影響中國特色社會主義優越性的發揮。

　　其中，建立和完善國有資産負債表報告和審查制度，最重要的就是規範和約束政府行為，使政府支配的資源和承擔的負債陽光化、透明化。在公有制為主體的情況下，政府（官員）掌握和支配著大量的社會資源和生産要素，政府官員可以開發和利用，卻不能據為己有和遺留給子孫後代，因此，政府官員受利益最大化的驅使（包括追求政績，如促進經濟發展，保證社會就業，加大基礎設施建設和城市改造等，也包括在公有資源的開發利用過程中追求個人或小集團的利益等），就存在過度開發和利用公有資源的天然積極性，容易造成資源吃光花光，只顧眼前而不顧以後的發展。因此，在公有制為主體的情況下，中央政府控制資源開發可能是永恒的主題，而中央政府刺激經濟發展則必須慎之又慎，稍不小心，就容易造成各級政府層層加碼，過度開發和消耗資源，擴大投資和負債，短時間內形成發展“大躍進”，但很快就會帶來經濟大災難。這在我國歷史上是有過慘痛教訓的。建立和完善國有資産負債表報告和審查制度，對國有資産負債（包括政府的顯性和隱性債務）進行持續的反映和監督，並加強對未來發展趨勢的分析預測，有利於規範政府行為，防止國有資産負債的大規模增減變動，保持其健康穩定可持續發展。

　　梢運擔國有資産負債表報告和審查制度，涉及全面深化改革的方方面面，推動國有資産負債表報告和審查制度的建立和完善，可以起到綱舉目張的作用，應該作為全面深化改革的核心和總抓手來抓。

　　“國有資産負債表”不同於“國家資産負債表”，國有資産負債表報告和審查制度也不同於“國有資本經營預算制度”

　　關於“國家資産負債表”

　　在借鑒國際上極少數國家官方統計部門編制和發佈國家資産負債表經驗的基礎上，近年來，我國也掀起了一股研究和編制國家資産負債表的熱潮，目前主要形成了中國社科院課題組、復旦大學研究小組、中國銀行研究小組等組織，並推出了各自的研究成果。這也引起國家的高度重視，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題決定》中明確提出，加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資産負債表。目前已開始在一些地方試點編制地方的資産負債表。但仔細分析目前國家資産負債表的研究成果，其在編制方法和應用方面還存在不少值得商榷的地方。

　　首先是關於“國家資産負債表”的主體。嚴格來講，如果國家資産負債表的主體是中國這一“主權國家”，而非“政府”或者“國有”，那麼，其國內所有的部門負債都應該與對應部門的資産相互抵消，即剩下的只能是國家凈資産的總額及其擺布（主要構成項目情況）。如果國家還有對境外的資産負債，則應在國內凈資産的基礎上，再加上境外資産負債。

　　目前一些“國家資産負債表”編制嘗試，基本上都是直接將政府部門（中央政府、地方政府）、金融部門（中央銀行、商業銀行）、企業部門、居民部門以及對境外的資産負債表簡單匯總，即作為國家資産負債，這會造成嚴重的重復計算和浮誇（特別是把中央銀行、商業銀行的資産負債直接加進來，由於銀行的存款實際上就是其他部門的資産，銀行的貸款就是其他部門的負債，這樣做就幾乎可能倍增資産負債規模），是根本沒有道理的。當然，如果這種匯總報表只是用於分析各部門的資産負債結構情況，應該還有意義，但這絕不是嚴格意義上的“國家資産負債表”，而只是一種統計分析報表。

　　其次，按照公認的會計核算和財務報告準則，資産負債表必須保證客觀性、準確性、完整性和及時性。但按照目前一些國家資産負債表的編制嘗試，由於涉及國家各個部門，數據的採集工作量非常大，特別是居民部門，普遍缺乏嚴格的核算數據，這使得國家資産負債表大量建立在各種假設和估計之上，其真實性、準確性令人難以置信。目前三大研究組織編制的國家資産負債表的結果就存在非常大的差異，也證明了這一點。

　　再次，我國目前所進行的“國家資産負債表”研究和編制嘗試，經常不自覺地偷換“國家”與“政府”概念，很多問題最終還是落在“政府”的角度上進行觀察和説明。而且更多的是基於金融的需要（可能是目前此項工作主要由從事金融研究的專家推動的原因），而非國家總體的需要，因此，不僅基本上都是將分部門資産負債規模簡單相加，而且更加突出金融部門資産負債情況。在經營性和非經營性資産的劃分上，更注重資産的流動性，比如，將經營性企業的固定資産、存貨等也劃分到非經營性資産中；在資産、負債的分類中，更加關注金融（性）資産、金融（性）負債的反映，意在反映資産、負債總額中金融（性）資産、負債的比重以及凈金融（性）資産的變化，進而分析全社會資産負債的流動性；在報表分析時，也更多地注重分析所謂的貨幣錯配、期限錯配、資本結構錯配等，關注債務風險，試圖考察表明其間資産負債的內在關係，揭示流動性危機、債務危機、金融危機等在不同部門之間的傳遞途徑，為政府採取適當的調整政策或措施提供依據，增強預防貨幣危機、金融危機，維護金融穩定的能力。但實際效果有待觀察，很多結論實際上不通過如此複雜的“國家資産負債表”的編制和分析同樣能夠獲得。如果按照這種嘗試進行推廣，在全國範圍內編制國家和地方資産負債表，有可能造成投入很大而效果不佳，成為勞民傷財的舉動。

　　實際上，集中力量儘快建立和完善國有資産負債表，再加上現有的國家統計部門和中央銀行等部門的相關報表資料分析，同樣可以達到“國家資産負債表”的分析效果，而投入將大大減少，品質將大大提高。突出“國有”或“政府”的報表主體，更有利於“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規範合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制”。

　　關於國有資本經營預算

　　《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》還強調“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”。這裡的國有資本經營預算，與國有資産負債表既有密切關係，又不完全相同。國有資産負債表反映的是全部國有資産負債的總量和結構情況，而國有資本經營預算只是國家投資到營利性企業的收益和分配的預算，後者是不能替代前者的。

　　總之，建立和完善國有資産負債表報告和審查制度，是堅持和完善我國基本經濟制度的客觀需要，對全面深化改革具有十分重要的意義，需要集中力量加快推進。■

　　王永利 作者單位：中國銀行總行