“青年經濟學人”評選系列報道之十九

　　★ 核心觀點

　　如果經濟能夠維持在7%左右的增速，那麼地方債就不值得擔憂。按照新修改的《預演算法》，地方政府債務只能採取政府債券的形式，發債規模定多少非常關鍵，近幾年應該定得高一些，不能死抱著赤字率3%不放。

　　中國社會福利體系制度設計碎片化現象嚴重，今年將首次出現年度性養老金繳費體系缺口。可以將國有企業利潤通過公共財政按比例劃撥進社保戰略儲備中。

　　非稅收入比重過大 有一定減負空間

　　新京報：目前中國的宏觀稅負是多少？

　　汪德華：我們按照國際的標準口徑測算，2013年全口徑政府收入佔GDP的比重為33%左右。

　　新京報：我國的宏觀稅負水準合理嗎？

　　汪德華：我國目前正處於基礎設施建設的高峰期，同時，社會福利體系建設這幾年也發展很快，實際上是處於基礎設施建設和社會福利體系建設雙碰頭的特殊國情下。這種特殊國情，決定了我國宏觀稅負要維持在一定水準之上。

　　新京報：你曾寫文章提出過非稅收入比重過大。

　　汪德華：對。我們對總體宏觀稅負做了分析，稅收收入佔政府總收入的比重長期穩定在55%左右，也就是説其他45%的政府收入都是非稅收入。我們經常聽到企業抱怨稅負重，實際上大部分指的是費，包括社保方面的繳費。

　　新京報：國外的非稅收入大概是多大比例？

　　汪德華：國外也有較高的社會保障繳費。除去這一項，很多國家的非稅收入也就10%左右。

　　新京報：我國的非稅收入比重為什麼這麼高？

　　汪德華：社保的繳費是國際上普遍存在的。中國比較特殊的是這幾年興起來的土地出讓金和傳統意義上的政府性基金。

　　新京報：非稅收入比重過大會帶來哪些問題？

　　汪德華：我們在分析稅制改革的時候往往會忽視一些問題，比如很多人建議減稅，實際上，真正要討論減輕負擔，非稅收入是重點；其次，這些非稅收入不像稅收那樣經由人大通盤考慮和規劃，一般都屬於“名花有主”的資金，這就干擾了財政統籌安排，也會使資金配置效率出現問題。

　　新京報：非稅收入存在減負的空間？

　　汪德華：從基礎設施建設和社會福利體系建設雙碰頭等支出方面來看，現在不具備大規模減稅的空間，且稅收收入已經比較規範，但在非稅收入上有一定的減負操作空間。我個人傾向清理一些政府性基金，土地出讓金可以由徵收房産稅部分替代。

　　建議增值稅中央地方五五分成

　　新京報：房地産稅會逐步替代土地出讓金嗎？

　　汪德華：房産稅的改革過程可能會比較慢。另外，房産稅能夠為地方提供多少財政收入，還要看稅制的選擇，如果是按照之前討論的每人平均住房超過40平米部分才徵收，那麼房産稅補充地方財力的效果有限。

　　新京報：營業稅改增值稅後，地方的財力會受到多大程度的影響？

　　汪德華：按現行規定，營業稅是百分之百歸地方，增值稅是中央與地方分別按照75%和25%分成。2013年，我國營業稅大約為1.7萬億，營改增之前，1.7萬億全部歸地方，如果改成增值稅後按照75：25分成，那麼地方大概會減少1.3萬億左右的收入分成。

　　我們現在採取的是過渡的辦法，即原來交營業稅的企業，改成增值稅後仍然百分之百歸地方。但這個過渡的辦法是無法長期維持下去的。現在要討論的是如何找到新的辦法替代，確切地説就是如何把這1.3萬億的虧空補上。

　　新京報：有意見認為可以將消費稅和車購稅作為地方主力稅種。

　　汪德華：我不太贊同這種設想。這種設想誇大了能彌補地方財力的程度。目前消費稅和車購稅加起來大概1萬億左右，但其中有4000多億已經通過稅收返還或轉移支付的方式給地方了，留下能夠真正彌補地方財力的僅有6000億左右。

　　同時，消費稅是大頭，如果要給地方，就必須將徵管從原來的生産環節移到零售和批發環節，這會大大提高徵管成本。

　　另外，我國的消費稅是特別消費稅，政策目標是針對一些特定商品，比如煙、酒、奢侈品等，通過稅收手段來抑制這類産品的消費。將其給地方將導致政策目標衝突。比如，煙草消費稅佔消費稅的50%以上，如果將其歸地方，地方還有動力推動控煙工作嗎？

　　新京報：那你覺得地方的財力虧空應該如何彌補？

　　汪德華：我個人傾向是經過測算調整增值稅的分成比例，以確保地方總體財力分成比例不下降。例如，由現有的“75：25”調整為“50:50”。有些人擔心，增加地方增值稅分成比例，會導致地方政府過於重視招商引資、經濟發展。我認為這種擔心沒有道理。首先，地方政府重視經濟發展不是壞事，現在的問題是地方政府通過犧牲環境、權力保護等來追求經濟發展，這需要通過事權調整來抑制。其次，我們可以調整增值稅分成公式。例如，50%的增值稅是地方分配的總盤子，但每個地方能分配到的增值稅，可考慮20%按其當地企業繳納的增值稅進行分配，其他30%的分配按各地常住人口指標，甚至是加入節能環保等方面指標綜合考慮。

　　我國政府債務風險不大

　　新京報：我國現階段地方債風險高嗎？

　　汪德華：根據審計署的審計，我國地方政府負債總額在18萬億左右。這18萬億中，實際上需要地方政府償還的大概在13萬億左右。把中央和地方的債務加在一起大概是30萬億多一點，佔GDP的比重在60%以下。發達國家的債務佔GDP比重在100%以上都是正常情況。從總量上看，我國政府債務實際上問題不大。

　　中國比較特殊的是地方政府的債務比重很高。當前發達國家政府債務主要是中央政府負債。歷史上，美國在1840-1880年左右的時期跟我國現在的情況類似，中央政府沒有多少債務，地方政府借了很多債，那個時期剛好也是美國基礎設施建設的高峰期。所以當前我國政府債務的現狀與國情有很大關係。

　　新京報：所以地方債高企是階段性的？

　　汪德華：隨著地方政府基礎設施建設高峰期慢慢度過，地方政府債務的高峰期也會逐漸緩解。

　　新京報：目前的地方債務水準還是能承受的？

　　汪德華：很多人拿債務與當期財政收入比較，這種分析方法是不合適的。政府的債務能不能還得上，與這個國家或地區的經濟增長速度密切相關。我國的經濟只要能夠維持在7%左右的增速，那麼政府債務就不值得擔憂。一方面，經濟增長速度快，財政收入的增速就有保證；另一方面，GDP增速很快，也就意味著分母不斷增大。

　　近期不應死守赤字率3%紅線

　　新京報：允許地方發債的規模能替代地方政府此前的融資借債規模嗎？

　　汪德華：按照今年預算的發債規模來看當然替代不了。

　　發債規模到底定多少實際上非常關鍵，取決於財政赤字率定多少。當前在社會潛意識中，會參照歐盟經驗，認為赤字率不超過3%是一條紅線。

　　新京報：如果按照赤字率不超過3%的標準，地方發債規模不足以滿足其需要？

　　汪德華：以前我們官方所公佈的赤字率只是包含中央政府和代發地方債部分的債務，地方政府通過地方融資平臺等方式的借債並沒有包含在內。如果把這些算在內的話，我們測算過，2009年赤字率實際上是超過了10%的。

　　按照新修改的《預演算法》，未來地方融資平臺不能承擔為地方政府借債的功能，地方政府債務只能採取政府債券的形式。也就是説，過去隱藏在地方融資平台中的赤字要顯性化了。在這種情況下，如果以後按照3%的赤字率限制，發債的規模可能定得太低，不符合中國的現實國情，也會干擾經濟發展。所以地方的發債規模還是應該與地方基礎設施建設的需要相匹配。要理性討論，務實面對。我認為近幾年應該定得高一些，不能死抱著赤字率3%不放。

　　新京報：你認為赤字率定多少合理？

　　汪德華：這個還得測算，首先要看地方的基礎設施建設實際需要，其次要看引入社會資本進入基礎設施領域是否成功。

　　以前我們很多基礎設施建設項目都是政府大包大攬，自己成立公司去做項目，這樣負債都是政府的。現在鼓勵發展PPP，推動社會資本進入基礎設施項目建設，讓社會資本承擔項目建設的籌資壓力。可以給予建設項目一定的財政補貼，項目建成後給社會資本一定的收費權利，從而對社會資本有吸引力。通過這種方式分清政府與企業的責任，就可以緩解地方政府的債務壓力。

　　社保體系制度碎片化現象嚴重

　　新京報：你曾經提到經濟建設性支出比重過高，社會福利性支出比重較低，目前兩者的比重大概是怎樣的。

　　汪德華：從2012年來看，全口徑財政支出社會福利性支出佔比為41%；經濟建設支出為39%，這裡麵包含基礎設施建設和給企業的大量補貼；剩下20%的支出主要用於支撐政府的一些基本職能。

　　新京報：國外的社保支出比例大概是多少？

　　汪德華：發達國家沒有什麼基礎設施建設任務，一般都在70%左右，美國比較低也超過了60%。

　　這跟國情有關係，總體的方向是社會福利所佔比例慢慢提高，這是隨著經濟發展階段動態調整的。

　　新京報：社會福利體系制度設計存在怎樣的問題？

　　汪德華：中國社會福利體系制度設計碎片化現象嚴重是個很突出的特點。

　　我國社保的管理許可權基本都在市縣層面。比如養老保險，美國一開始就是聯邦政府直接負責，而中國是從市縣開始，目前養老保險能做到省級統籌的很少，絕大部分還留在市縣的層面。

　　從養老保險案例來看，碎片化的制度設計與勞動力流動規模非常龐大的國情是極其不適應的，造成了很大的不方便，阻礙了老百姓提高福利水準。

　　前些年沒有建立轉移接續機制，一個農民工如果從廣東轉到別的地方，社保沒有辦法轉過去。現在制定了轉移接續的辦法，但在實際推行中仍然存在問題，比如農民工在廣東打工，養老保險自己交8%，企業交20%，走的時候8%可以拿回去，20%拿不回去。但實際上，從經濟學的定義來看，企業交的20%的社保是本人工資的一部分。可以看到，這個結果很不公平。

　　新京報：所以基本養老保險等社保應該由中央整體統籌？

　　汪德華：對，如果統一到中央就不存在這些問題。

　　老百姓不用擔心領不到養老金

　　新京報：現在養老金繳費體系的缺口有多大？

　　汪德華：勞動者繳費，離退休人員拿養老金，比較理想的狀況是繳費總數足夠支撐養老金的支出總數。我所説的養老金繳費體系缺口，是指繳費總數低於支出總數，不足部分需要財政補貼彌補。繳費存在缺口，並不是指政府沒錢發養老金了。老百姓不用擔心領不到養老金，實際上目前賬面上還有大量的養老金結余。

　　全國層面來講，按人社部的數據2011年繳費總數比支出總數高出大概1100多億；而到了2013年繳費比支出僅多出164億；可以明確地説，2014年繳費總數要少於支出總數，今年將首次出現年度性養老金繳費體系缺口。

　　新京報：這樣看未來缺口越來越大？

　　汪德華：應當是越來越大。

　　新京報：不能保持養老金繳費和支出的平衡了？

　　汪德華：目前的體系下已經沒有辦法保持平衡了，財政要不斷往裏補貼錢。我們所謂的繳費缺口就是財政拿多少錢補貼進來，是這個意思。

　　新京報：現在財政也有補貼進來吧？

　　汪德華：每年補貼額度非常大，大概三四千億。

　　新京報：沒有出現繳費缺口為什麼要補貼？

　　汪德華：跟社會福利體系的碎片化有關係，有些地方有結余，有些地方的缺口就非常大。有缺口的地方需要財政補貼。

　　新京報：是否能在制度上解決這個問題？

　　汪德華：養老保險制度無論如何調整未來都需要財政補貼，只能説原來需要補貼很高的規模，改革可以降低補貼幅度。

　　首先，要做好戰略儲備，比如我們建立了社會保障基金理事會，目前的儲備有上萬億的規模，另外國有企業每年的利潤是非常龐大的，可以考慮國有企業利潤通過公共財政按比例劃撥進戰略儲備中。同時，要在養老金制度上進行改革。改革有很多值得討論的方向和問題。一個爭議比較大的問題是延遲退休。

　　新京報：延遲退休的反對聲音很大。

　　汪德華：延遲退休在所有國家都會引起非常大的爭議。但我想反對的人也會認同，人口形勢決定，十年後或者十五年後中國的退休年齡應當延遲。

　　建議降費增稅改革養老金制度

　　新京報：目前養老金的管理模式是合理的嗎？

　　汪德華：中國採用的是統賬結合的模式，企業繳納的工資總額的20%進入社會統籌賬戶，個人繳納工資的8%進入個人賬戶。我國的個人賬戶在某種程度上應當是強制儲蓄的功能，但有個很大的問題是，政府把賬記在那兒，給的利息非常低，不到1%，相比銀行存款、支付寶等方式低很多，這就非常不合適了。

　　在人們的意識中，在繳費時可能會認為統籌部分是稅負，在領養老金時會認為統籌部分完全是政府發放的福利。稅負大家都希望逃避，福利大家都希望增加。也就是説，統籌賬戶部分在人們意識中完全是收入再分配。

　　我們覺得最好的制度模式是把強制儲蓄與收入再分配功能嚴格分開。分開之後激勵導向的問題就緩解了。現在工資的8%是強制儲蓄，20%是收入再分配，能不能考慮把比例顛倒過來，20%成為強制儲蓄的部分，但不能像現在這樣只給不足1%的利息，而是應該按照市場正常利率；8%作為收入再分配的部分，給予貧困人口更多的傾斜，或者兩部分的比例可以再做測算和調整。這樣的改革方式是比較理想的模式。我們提出增值稅籌資發放養老金，這是很重要的出發點。

　　新京報：增值稅籌資發放養老金的具體方式是什麼？

　　汪德華：我建議，在營改增全面實施之後，將增值稅標準稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率、消費稅稅率，並將這兩類稅收的20%建立國民養老計劃，用於給所有老年人發放國民養老金，地區城鄉可根據生活費用予以調整，還可以給貧困人口更多傾斜。這相當於收入再分配部分。

　　與之同步，將現有的養老保險繳費率降低至13%-18%，設置多檔供企業、職工選擇；非正式就業人群自己繳費，繳費全部計入個人賬戶。這相當於強制儲蓄部分。由此，新體系形成國民養老計劃加名義個人賬戶的雙層架構。

　　【同題問答】

　　Q：對2014年的經濟社會運作，你最大的擔憂是什麼？

　　A：經濟增速還是值得擔憂的。

　　Q：十八屆三中全會確立的300多項改革中，你最關注哪一項？

　　A：我當然最關注財稅改革。

　　Q：未來兩年最有希望改變現狀的一項改革是什麼？

　　A：司法改革。市場經濟正常的運轉，包括個人權利的保護都跟司法有很大關係。

　　Q：未來十年，你認為哪個行業最具有投資前景？

　　A：我覺得是環保類的。

　　Q：你如何看待知識分子的社會責任？

　　A：知識分子從事的工作本身就具有社會責任，重要的是知識分子如何理性務實地創造知識、傳播知識。

　　【人物】

　　性格決定從事經濟研究

　　見到汪德華時，他戴著半框眼鏡，穿著米色的夾克，是那種典型的知識分子和研究者的形象。

　　每週汪德華要去位於三里河的中商大廈一次，那裏是中國社科院財經戰略研究院的辦公地，剩餘的時間他更多是在清華大學做項目，跟他的博士後導師清華大學經管學院副院長白崇恩一起。

　　汪德華説自己的愛好是運動，足球、羽毛球都是他喜歡的。

　　汪德華畢業于南京大學經濟係。他説當初選擇經濟係是因為熱門，而畢業後從事學術研究則是因為性格。“我可能有一種探究意識，對問題比較好奇，搞清楚一個問題就覺得很有樂趣，這是個人的性格偏好。而在業界要一天到晚跟很多人打交道，會有一種厭煩感。職業的選擇跟性格有關係。”

　　在汪德華眼中，雖然比不得金融機構的從業人員，但經濟學界研究者的收入不算太低。他覺得賺的錢夠用就可以了，反倒是要他像機構的人那樣工作會覺得比較痛苦，而做經濟學研究者挺開心的。

　　社科院是中國政策制定的智囊團，有很好的途徑和渠道將自己的政策建議向決策層傳遞，汪德華説，每年都有要求寫一些政策建議往上送，也會有佈置的任務和課題研究。但他覺得公開的渠道要比專門的渠道更有效果。“政策建議不一定要通過內部渠道往上送，在這方面媒體的作用可能更大，更能傳遞理性的聲音，引發社會更廣泛的關注。而廣泛的關注和討論更容易達到決策層。專門的渠道送上去的並不一定比公開渠道的效果更好。”

　　他認為，學術研究能夠得到學科界同行的認可，根據研究發表自己的觀點，讓公眾聽到更多理性的聲音更是他所看重的。

　　B04-B05版采寫/新京報記者 李蕾

　　B04版攝影/新京報記者 侯少卿