———訪中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇

　　●財政和財稅體制是國家治理體系一個重要組成部分。未來改革的重點是突破政府內部既得利益格局和傳統體制慣性，實現公開透明的全口徑預算。

　　●站在國家治理的總體角度，在推進國家治理體系和治理能力現代化的棋局上，將財政作為國家治理的基礎性和支撐性要素加以打造。

　　●當前中國，財政收支仍舊不等於政府收支。在有關財政支出規模和宏觀稅負水準之類問題的分析中，仍不得不小心地區分財政收支和政府收支兩個概念。

　　●把所有政府收支納入預算管理，讓“財政收支=政府收支”，成為破解和“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題並實現“費改稅”改革目標的基本路徑。

　　●以地方政府債券自發自還試點為突破口，將改革推進至地方政府的政績評估和財政收支體系層面，在全面深化改革中實現地方政府債務運作向新常態的平穩順利過渡。

　　十八屆三中全會決定將財政和財稅體制做了重新定位，並作為國家治理體系的一個重要組成部分，中國社科院財經戰略研究院院長高培勇對《經濟參考報》記者表示，新一輪財稅體制改革不僅是經濟體制改革的重要組成部分，而且牽動所有領域改革，是全面深化改革的重點工程，極可能成為改革突破口和主線索。未來改革的重點是突破政府內部既得利益格局和傳統體制慣性，實現公開透明的全口徑預算。

　　財政事關國家治理能力

　　《經濟參考報》：十八屆三中全會和前段時間中央通過的《深化財稅體制改革總體方案》，將財稅體制改革提高到國家治理的新高度，您認為，該如何看待中央對財政的新定位和財稅體制改革？財稅在國家治理現代化中應發揮何種作用？

　　高培勇：以往的財稅體制改革，多是將財政視為一個經濟範疇、在將財稅體制視作一种經濟制度安排的基礎上加以謀劃的。比如1994年的財稅體制改革，無論規模多麼巨大，涉及範圍多麼寬廣，甚至實際影響絕不限于經濟領域，但從總體上説，其主觀立意並未脫出財政作為一個經濟範疇、財稅體製作為一种經濟制度安排的思維局限。

　　中共十八屆三中全會在將國家治理體系和治理能力現代化定位於全面深化改革總目標的同時，不僅賦予財政以“國家治理的基礎和重要支柱”的全新定位，而且亦對財稅體制的功能與作用給出了“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的全新闡釋，從而第一次從根本上擺正了財政和財稅體制的位置。這樣，它便不僅僅是一個經濟範疇，而是一個事關國家治理體系和治理能力優劣的基礎性、支撐性的重要要素。既然財稅體制的功能與作用可以跨越經濟領域，那麼，它便不是一種一般意義上的經濟制度安排，而是可以牽動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等所有領域的綜合性制度安排。

　　所以，站在國家治理的總體角度，在推進國家治理體系和治理能力現代化的棋局上，將財政作為國家治理的基礎性和支撐性要素加以打造，並且，將財稅體製作為全面覆蓋國家治理領域的綜合性制度安排構建，是新一輪財稅體制改革的重要變化和突出特點。

　　這顯然是一個富有重要啟示意義的判斷。

　　其一，作為一項極為宏大的工程，推進國家治理體系和治理能力的現代化，當然要從構築其基礎和支柱做起。全面深化改革可以也應當從財稅體制改革破題，財稅體制改革不僅要著眼于財稅體制自身的完善，而且要立足於為全面深化改革“鋪路搭橋”。

　　其二，作為經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革的一個交匯點，在全面深化改革的總棋局中，財稅體制改革事實上是一個重點工程，可以且應當加以重點推進，也是可以且應當作為突破口和主線索率先推進的。事實上，財稅體制改革之所以成為圍繞全面深化改革而系統部署的第一項或第一個領域的重大改革，之所以在全面深化改革進程中成為整個社會的聚焦點，根本的原因就在於此。

　　既得利益阻礙預算公開透明

　　《經濟參考報》：發揮財政在國家治理中的基礎作用，首先一點就是要實現全口徑預算，將所有政府收支納入其中，這也是現代國家治理的題中應有之義。可實際上，我們發現要實現“公開透明”確非易事，您認為，未來改革的重點難點在哪？

　　高培勇：這確實是一個相當棘手的“老大難”問題。當討論財政支出改革的時候，我們總是要小心地區分財政支出和政府支出兩個概念。當説到宏觀稅負水準判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地操用公共財政預算口徑下的稅收負擔和全部政府支出口徑下的稅收負擔分別加以論證。一件尋常不過的事情搞得如此複雜，與我國當前特殊國情———“財政收支”或稱“預算收支”不等於“政府收支”有關。

　　這個“老大難”問題它至少可以追溯到上世紀90年代中後期。許多人都清晰記得，1998年3月，朱鎔基總理曾經將當時的政府收入格局描述為“費大於稅”。並且，用了“民怨沸騰、不堪重負”嚴厲抨擊。正是在這種背景下，中國啟動了先稱為“費改稅”、後改稱“稅費改革”的一場聲勢浩大的改革。2003年10月，為了從根本上解決“財政收支”不等於“政府收支”的問題，實現政府收支行為及其機制的規範化，中共十六屆三中全會正式提出了“實行全口徑預算管理”的改革目標。從那以後，在10年多時間裏，先後推出了一系列調整、整合動作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局。並且，作為2011年收穫的財政工作新成績之一，正式對外宣佈，我國已經實現了“全面取消預算外資金，將所有政府性收入全部納入預算管理”的目標。

　　但是，時至今日，脫出表面現象深入實質功效層面，看到的結果令人沮喪：當前的中國，財政收支仍舊不等於政府收支。在有關財政支出規模和宏觀稅負水準之類問題的分析中，我們仍不得不小心地區分財政收支和政府收支兩個概念。

　　《經濟參考報》：看起來，很有必要花些功夫對由四類預算組成的現實政府預算管理格局作更細緻一點的評估。

　　高培勇：是的。評估的標準來自現代財政制度的一般規範，主要有兩個：可否審批？能否統籌？

　　公共財政預算，亦稱一般收支預算，係中國政府最基本的預算。我們所説的財政收支，指的就是這類收支。其運作，有統一的制度規範，須接受並通過各級人民代表大會的審議、批准，而且，可在各級政府層面統籌使用。故而，可歸為規範性程度最高的政府預算。

　　基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中，其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批准程式，也不可能在各級政府層面做統籌安排。故而，在現實中基本流於形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規範性程度上可排在第二位。

　　社會保險基金預算，雖有相對規範的收支內容、標準和範圍，並實行專款專用，但其編制和執行的主導權既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無需經過批准程式。故而，它亦屬於“備案”性的審議範疇，在規範性程度上可排在第三位。

　　國有資本經營預算，一方面，進入預算視野的範圍仍限于部分國有企業。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運作。故而，它至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規範性程度最低。

　　由此可見，一旦以可否審批、能否統籌作為試金石，潛藏在現實預算格局背後的種種久治不愈的非規範性“頑疾”便會一一浮出水面。

　　2013年，以收入而論，在包括上述所有四類預算收入的盤子中，公共財政預算收入所佔比重，為61 .8%。其餘三類預算收入佔比數字加總，高居38.2%左右。公共財政預算收入和其他預算收入之比，大致為62：38。以支出論，在包括上述所有四類預算支出的盤子中，公共財政預算支出所佔的比重，為63.52%。其餘的三類預算支出佔比加總，亦高居36.48%。公共財政預算收入和其他預算支出之比，大致為64：36。人民代表大會對政府預算的審批和統籌效力能夠達到什麼程度，可想而知。

　　《經濟參考報》：這種不規範的“非全口徑”政府預算管理格局帶來了哪些問題？

　　高培勇：這種不規範使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題：第一，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規模及其佔G D P比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年政府預算所能揭示的，僅是公共財政預算收支規模及其佔G D P的比重。出於上述原因，對我國宏觀稅負水準的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標準。

　　第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之後的口徑計算，2013年，政府收入佔G D P的比重仍高居30%上下。儘管政府財力總額不能算少，儘管財力的性質完全相同，但由於分屬規範性程度不同的預算，既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容，甚至為地方政府性債務規模不斷膨脹提供了“口實”。

　　第三，儘管四類預算收支都係公共性質收支，但無論在預算編制環節，還是預算執行環節，除公共財政預算收支可在各級政府層面統籌安排外，其餘三類預算收支均由不同的政府職能部門分別掌控。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預算收入排除在外，不可統籌安排的政府性基金預算收入和國有資本經營預算收入佔全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.00%和0.79%，兩者合計25.79%。如此，政府收支被分割為若干塊兒分屬於不同政府部門掌控的“私房錢”。

　　第四，雖然形式上實現了預算對全部政府收支的覆蓋，但實質上對不同預算的政府收支，操用的是不同的管理標準和管理規範。既不能將所有政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批只能是“區別對待”式的。亦不能將全部政府收支關進“統一”的制度籠子，本屬同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。

　　《經濟參考報》：若從1998年算起，我國旨在規範政府收支行為及其機制的行動已經持續了十幾年。然而，政府預算管理格局的非規範程度仍處於如此狀態，不能不令我們陷入更深層次的思考，那麼其根本的原因究竟是什麼？

　　高培勇：我國對政府預算管理非規範性問題的關注，始於上個世紀90年代後期治理政府部門亂收費的嘗試。為此啟動的“費改稅”改革最初的著眼點，是通過將五花八門的各種收費改為統一徵稅來減輕企業和居民的負擔。然而，費與稅之間的所謂“對應調整”進程很快就讓人們意識到，表現在政府收費上的種種弊端，並非出在政府收費本身。無論在改革之前的中國，還是在當今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一。將收費改為徵稅固然可以收到暫時的“治亂”效果，但並不能根除“亂”的病因。被冠為政府收費的大量項目之所以會“亂”，根源在作為自立規章且自收自支的財源，同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內在的利益驅動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般的尷尬迴圈。

　　深一步看，各種政府收費之所以能夠自立規章，自收自支，能夠同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在一起，又在於它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野，或作為預算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門、各地區的“小金庫”，並用於同自身利益相關的支出項目。事情表現在“亂收費”上，問題的根源則存在於政府收支行為及其機制的非規範中。因而，若能在對各種政府收費加以清理的基礎上，將有關收支項目納入政府預算之內，並同其他的政府收支一道進入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策。

　　正是基於“財政收支≠政府收支”這一基本事實的揭示和認定，“費改稅”的著眼點由單純的“治亂”轉到了“規範”政府收支行為及其機制的軌道上。於是，把所有政府收支納入預算管理，讓“財政收支=政府收支”，便成為破解和“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題並實現“費改稅”改革目標的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景下，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進而演變為旨在規範政府收支行為及其機制、重構政府收支體系的預算管理改革的標識性概念。

　　然而，説來容易做到難。當時，至少在不少政府部門內部，如下的信條被視為天經地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當然要遵守統一的制度規範，由財稅部門統一管理並納入預算。收費，特別是由各個政府部門自立規章而分別徵集的收費收入以及由此形成的支出，則屬自身“創收”領域內的收支項目，既不應交由財稅部門統一管理，也不必納入統一的政府預算。

　　如此的似是而非的信條，實際上折射了經濟體制轉軌過程帶給我們的特殊矛盾現象。

　　突破既得利益格局是關鍵

　　《經濟參考報》：您認為，要解決預算管理領域以上已經存在的頑疾，下一步應從哪些方面、進行何種改革？

　　高培勇：我認為，規範認識到突破主要來自政府內部既得利益格局的阻礙，是預算管理改革的關鍵，注意到實現真正意義上的全口徑預算管理是規範政府收支及其機制的必由之路。中共十八屆三中全會《決定》在建立“透明預算”的基本目標下，部署了“改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度”的預算管理體制改革行動路線。

　　這一部署很有啟示意義，值得我們仔細品味，在認真研究的基礎上，紮實推進。

　　“透明預算”，無疑是現代財政制度的一個重要特徵，當然也是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。但問題在於，預算的“公開透明”以預算的“全面規範”為條件。如同“醜媳婦見公婆”，即便終歸要見，但經過一番梳洗打扮後再去見，總比急匆匆不加任何準備地去見，效果要好。在政府預算管理格局頗不規範的情況下，一味強調透明甚至勉強實行透明，將各種非規範性政府收支“亂象”一下子暴露在大眾視野下，産生的反響可想而知。

　　因而，政府預算的公開透明不可一蹴而就，也不能急於求成，只能在打好全面規範的基礎上實施。作為新一輪預算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預算管理為基本目標，以將所有政府收支關進“統一”的制度籠子為重心，全面規範政府的收支行為及其機制。也就是説，在改革戰略上，先規範、後透明，應當是一個基本行動路線選擇。

　　不過，先規範、後透明並不意味著眼下可以將“透明預算”的目標擱置起來，只盯著全口徑預算管理，一切等政府收支行為及其機制規範好了再説。實際上，規範和透明之間是互相聯繫、彼此作用的統一體。離開了規範的前提，固然透明難以實現。但脫離了透明的壓力，規範亦難以有足夠的動力。所以，在實際操作中，可以以透明倒逼規範，在兩者聯動中，全面推進真正意義上的全口徑預算管理目標的實現。

　　《經濟參考報》：那麼，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預算管理？其中有無標準可以依循？

　　高培勇：參照當今世界典型市場經濟國家的一般做法，要使全口徑預算管理落到實處，可以同時確立兩個互為關聯的“驗收標準”：

　　其一，各級人民代表大會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。就是説，所有政府收支都應當取得立法機構的授權，只有取得授權，政府的活動及其相應的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由立法機構按照統一的制度規範審查和批准。這是“全口徑預算管理”最重要的意義。

　　其二，財稅部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理。這是説，所有政府收支都應當由專司政府收支管理職能的財稅部門統一管起來，不存在游離于財稅部門管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由財稅部門按照統一制度規範行使管理權和監督權。這是實現立法層面“全口徑預算管理”的重要基礎。

　　在中國，實現全口徑預算管理絕非輕鬆之事，它註定要經歷一個曲折而艱難的過程。只有下大決心、花大氣力，才有可能逐步逼近並最終實現改革的目標。

　　《經濟參考報》：全口徑預算強調完整性，當前對完整性形成最大挑戰的一部分就是地方政府性債務，中央要求將地方政府性債務納入全口徑預算管理，防範化解地方政府債務風險，您認為，如何實現地方債標本兼治？

　　高培勇：我們注意到，對接經濟新常態的極具複雜性的地方政府債務局面現實，認識到深藏于地方政府債務背後的各種體制性痼疾是各種現實和潛在風險的元兇所在，防範化解地方政府債務風險、解決地方政府債務問題的思路轉換勢在必行。唯有以深化改革開道，對症下藥，啟用兼顧局部與全局、當前與長遠的重大改革措施，方是我們的不貳選擇。

　　為此，可以做出的一個戰略性選擇是，以地方政府債券自發自還試點為突破口，將改革推進至地方政府的政績評估和財政收支體系層面，在全面深化改革中實現地方政府債務運作向新常態的平穩順利過渡。

　　第一，著眼于體制根本變革，積極推進地方政府債券自發自還試點。無論從哪方面看，作為一級政府財政和政府行為主體，都應當擁有舉債之權。也無論從哪個角度説，地方政府舉債都是一種加快經濟發展的必要舉措。所以，對地方政府舉債宜疏不宜堵。只不過，要在疏的同時加強對地方政府舉債的管理。事實上，也只有通過類如地方政府債券自發自還試點這樣的改革行動，讓包括局部和長期風險在內的各種纏繞于地方政府債務身上的問題浮出水面，才有可能在求解問題中走出一條適合中國國情的地方政府債務管理之路。

　　問題在於，地方政府債券自發自還試點畢竟只是基於緩解當前矛盾的一種技術性調整，而非根本性變革。換言之，它所觸動的，充其量只是地方政府債務問題的外在表現形式，而非內在核心內容。故而，從其入手，由表及裏，逐步逼近地方政府債務問題的體制性痼疾，最終在體制上做大手術，應是地方政府債券自發自還試點的歸宿所在。

　　第二，破舊立新並舉，構建匹配國家治理現代化的地方政府政績評估體系。

　　地方政府對於政績的追求無可厚非，但是對政績的追求不能局限在G D P上，更不能落實于對招商引資的無限和盲目追求中。鋻於我國事實上已經圍繞G D P考核形成了一套潛移默化的思維定式和作業系統，更鋻於我國事實上尚未形成一套基本成型且達成廣泛共識的體制機制去替代原有的評估體系，故而，很有必要在淡化、破除G D P考核的同時，堅持破舊立新並舉，站在推進國家治理現代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績評估作為經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制以及黨的建設制度改革的交匯點，從根本上建立一種適合全面評估地方政府政績需要的制度體系。

　　以此為基礎，讓地方政府走出唯G D P馬首是瞻、以招商引資為主要競爭對象的怪圈，進而踏上正確的政績實現軌道。

　　第三，以健全地方財政體系為著力點，重構分稅制財政體制格局。

　　有別於預算單位財務，作為一級政府財政的最基本的內涵，就在於它同時擁有兩種財權：相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。這兩種財權，無疑要建立在健全的財政收支體系基礎之上。也就是説，脫離了健全收支體系支撐的地方財政，肯定是不能相對獨立地行使收支管理權和收支平衡權的地方財政，也肯定不是本來意義上的“分稅制”財政體制格局下的地方財政。毋庸贅言，堅守“分稅制”的改革方向，通過重構分稅制財政體制格局健全地方財政收支體系，是讓地方政府具有健全債務人人格的前提。