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吳敬璉:社保基金缺口不小 政府須趕快把它還了

  • 發佈時間:2014-08-04 07:05:58  來源:經濟參考報  作者:方燁  責任編輯:馬藝文

吳敬璉

吳敬璉

  吳敬璉,國務院發展研究中心研究員,中國經濟50人論壇學術委員會榮譽成員。1984年以來,擔任國務院發展研究中心常務幹事、國務院經濟體制改革方案辦公室副主任、第九屆和第十屆全國政協常委兼經濟委員會副主任、國務院資訊化專家諮詢委員會副主任。五次獲得孫冶方獎;2003年被國際管理學會授予“傑出成就獎”;2005年榮獲首屆“中國經濟學獎傑出貢獻獎”。

  他與經濟學界的幾位同仁一起創建了我國的比較制度分析學科。運用這一學科的研究成果,他對發展我國社會主義市場經濟的基礎理論作出了重要貢獻。

  中國經濟50人論壇學術委員會榮譽成員吳敬璉:在不發生危機條件下著力推進改革

  中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第257期日前召開。論壇學術委員會榮譽成員、國務院發展研究中心研究員吳敬璉發表了題為“新歷史起點,新改革征程”的主題演講。吳敬璉表示,按照十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》,2014年中國迎來了全面深化改革的元年。全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關係,任務是要建立起統一開放、競爭有序的市場體系。但是新的改革征程還面臨很多艱難險阻,尤其是面臨著資源短缺、環境惡化、需求乏力、産能過剩等實際困難。在當前條件下,最正確的方針是在保持經濟不至於發生系統性危機的條件下著力推進改革。

  2014年是全面深化改革元年

  吳敬璉説,現在一個總的口號是“在新的歷史起點上全面深化改革”。要説這個問題需要首先回顧一下中國是在一個什麼樣的歷史平臺上開展新一輪改革的。

  1984年是中國改革的一個歷史起點。當時,中央的十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體制改革的決定》,開始了全面的改革。到了1992年的十四大,決定要建立社會主義市場經濟,於是又開始了新的一輪改革。隨後,初步建立了社會主義市場經濟體制,這就構築了更高的歷史平臺,迎來了中國經濟的崛起,中國經濟開始以更高的速度增長。但是,20世紀末期建立起來的社會主義市場經濟,仍然保留著許多舊體制的遺産。吳敬璉説,所謂舊體制,我們通常把它叫做計劃經濟,實際上並不是我們所理解的經過計算做出資源配置的經濟模式,它的特點是保留原來理論上的計劃經濟的行政干預手段,準確地説不能叫做計劃經濟,通常叫做統治經濟。所以當時建立的社會主義市場經濟初步框架實際上是一個半市場經濟。半市場半統治的經濟是一種過渡性的經濟,它的特點是既有過去的經濟制度因素,又有未來的經濟制度因素。於是它就存在兩種可能的前途:一種前途是舊體制的遺産逐漸被消除,政府從它不應該起作用的主要是微觀經濟領域退出,去做它應該做的事情,就是提供公共品。那麼經濟體制就會逐漸完善起來,就越來越接近於以法治為基礎的現代市場經濟制度。另外還有一種可能性,就是新的因素沒有能夠得到成長髮揚,舊的體制遺産變得越來越強勢,就會出現國家資本主義,或者叫做政府所主導的經濟體制,這是一條很危險的道路。

  主流觀點認識到了這一點,提出還要繼續進行改革。所以在2003年中共中央十六屆三中全會通過了《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。這個決定説中國的經濟發展仍然存在許多體制性的障礙,所以要進一步推進改革。可是這個問題始終沒有解決。

  大多數人認為,主要原因是因為在21世紀初期,人們陶醉於20世紀改革所取得的成就,覺得沒有必要進一步進行改革。因為要改革就要捨棄一些舊的東西,就會影響到一部分人的利益。於是出現了改革的停頓,甚至在有些領域還出現了倒退,原來有市場去作用的地方被政府的作用所代替。

  所以原來體制中存在的兩個問題變得越來越嚴重。一個是增長模式問題。中國經濟增長依靠的是粗放的投資驅動為主的模式,1995年制定第九個五年計劃時就提出要轉型,轉變到靠效率提高技術進步來推動的經濟增長。但是因為存在體制性障礙,始終轉不過來。於是,粗放的經濟增長模式所造成的各種問題越來越嚴重,從微觀經濟角度説,是資源越來越匱乏,環境越來越受到破壞;從宏觀經濟角度説,出現了貨幣超發,流動性過剩,資産負債率越來越高等現象,從而蘊藏著出現系統性危機的危險。另外一個問題是腐敗。它從上個世紀80年代的後期開始出現,到了21世紀,因為政府掌握的資源越來越多,腐敗越來越猖獗。

  十八大研究了這些情況,做出“要以更大的政治勇氣和智慧全面深化改革”的決定。也就是説在當前這樣一個歷史平臺上,要全面深化改革,從一個半市場半統治的經濟向以法治為基礎的現代市場經濟轉型,這就是中國現在面臨的任務。十八屆三中全會根據十八次代表大會的方針,對於“怎麼進行全面的改革”做出了戰略部署,通過《決定》,要求通過163方面的336項改革,在2020年以前建立起所要求的體制。於是,在今年,中國就迎來了全面深化改革的元年。

  建立新的市場體系面臨三大障礙

  吳敬璉説,根據十八屆三中全會的《決定》,全面深化改革的重點是經濟體制改革。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係。習近平總書記在對《決定》的草案做説明的時候講“進一步處理好政府和市場的關係,實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用的問題”。所以經濟改革要達到的目標就是使市場在資源配置中起決定作用。

  他認為,讓市場在資源配置中起決定性作用是一種目標。要做到則需要建立一定的體制、制度。三中全會《決定》講“建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”。就是説,一定要有這樣的制度基礎,它才可能在資源配置中起決定性作用。

  一是要建立一個統一的市場體系。因為政府在資源配置中還起著主導作用,而政府它不外是用兩個系統來構建組織框架。一個系統是按條條,也就是按行業的,另外一個系統是按塊塊的,也就是按地區的。存在條條和塊塊,市場的經濟聯繫也就被切斷了。到了21世紀初,中國的很多經濟活動都是在市場上運作的,但不是在一個統一的一體化的市場,而是被條條塊塊所切斷的碎片化的市場。所以要建立統一市場,要消除條塊分割。

  第二,這個市場要是開放的。現在的市場不是對所有市場主體開放,是分等級的。國企、集體企業、民營經濟被區別對待。所以要建立一個平等對待所有市場主體,讓它們能夠平等地獲取市場要素的市場體系。

  第三是競爭性,這是市場的靈魂。但是過去因為行政權力的干預,和各種各樣有行政背景的壟斷企業出現,眾多細分市場缺乏競爭性。而且因為跟權力的關係不同,不同的主體力量也有所差別。

  第四是有序。因為中國的市場受到各種權力的干預,所以是無序的。就是缺乏法治,經常是以紅頭文件來治國。有序的市場就是説市場體系要建立在規則的基礎上,建立在法治的基礎上。

  第五是市場體系。從上個世紀80年代開始,許多人對市場的理解往往局限在商品市場的範圍內。其實中國的商品市場雖然有問題,最落後的還不是商品市場,而是要素市場。比如説資本市場,就存在各種缺陷、碎片化,不對所有主體開放,不能平等競爭。

  吳敬璉表示,《決定》中直接作用在經濟方面的改革大概有100項出頭,另外一些改革雖然超出範圍,但是也跟建立要求的市場有關係。如果這些改革能進行順利,中國在2020年以前就能夠形成三中全會所講的現代市場體系。雖然《決定》是非常好的決議,但是這並不等於説通過以後就會順利實現了。中國現在在新的起點上走上了新的改革征程,這個征程將面臨很多艱難險阻,不是輕而易舉就能實現的。

  阻礙主要有三個方面。

  第一,意識形態。因為中國從蘇聯學來計劃經濟並長期實行,就形成了一套反映這种經濟社會體制的意識形態。這套意識形態有它的延續性,很容易在新的征程上繼續妨礙進一步的改革。更大的問題是,現在有很多利益上的障礙往往是打著意識形態的旗幟來説話。總而言之,有一些人不管真是因為思想意識的原因,還是因為物質利益上的原因打著這個旗號,還有相當的影響力。

  其次,改革30多年來絕大多數中國人都得到了利益,但是其中有一種利益是因為體制上的缺陷帶來尋租導致的,所以有一部分人是靠權力取得的利益,也就是説存在特殊的既得利益。這種靠權力發財致富的特殊既得利益群體,肯定會變成進一步改革的障礙,因為這個權力他們是不願意放棄的。特別是21世紀以來,尋租活動的制度基礎變得越來越廣大,代表這種利益人們的勢力也變得非常強大。

  第三,一些實際的矛盾和困難。因為中國在帶病的體制下運作了很多年,所以在經濟和社會發展中積累了一系列的矛盾。

  總之,吳敬璉説,要在新的征程上實現全面深化改革的任務就需要攻堅克難。解決這些問題,特別是第三個問題,一方面要有很高的專業素養,同時還要有很巧妙的運作藝術。

  隨即,吳敬璉著重講了全面深化改革存在的實際困難。他説,多年的體制缺陷和粗放增長積累了很多實際的矛盾和困難,所以只能在經濟繼續發展的條件下推進改革,同時還要善於處理這些實際困難。

  第一,因為粗放的增長方式大量耗費資源,所以造成了現在資源的嚴重短缺。中國現在很多重要能源和原材料的對外依存度都非常高。另外這種粗放的增長模式也造成了高污染,使得環境變得越來越惡化。最突出的表現就是人類生存的基本條件受到了破壞。人類要生存有三個最基本的條件,就是土地、空氣、水。

  第二,中國最近幾年一方面貨幣流通總量過大,另一方面需求乏力,經濟增速下降。

  第三,産能過剩問題嚴重,企業經營困難。大量投資造成兩方面問題,一方面産能增加很快,另外一方面因為投資率太高、消費率太低,最終需求不足。那麼就出現了現在主要産品幾乎找不到哪一種産能不過剩的現象。此外,在宏觀經濟上最突出的問題是國家資産負債率太高。這主要是國有企業負債和地方政府負債,去年的統計顯示,國家資産負債表的負債率超過了國內生産總值(G D P)的200%。一般認為200%是警戒線,所以超過200%就存在出現系統性風險的可能性。所謂系統性風險就是因為某些環節上的困難造成整個市場的突然崩潰。

  應對上述問題,現在有不相同的意見。一種是説應該救市,刺激經濟的增長;另外一種則認為不應該採取類似于2009年那樣強刺激政策,一方面是因為2009年刺激造成的後果到現在還有待消化,另外2009年以後也採取過幾次全面的刺激政策,強度沒有2009年強,但是刺激的效果越來越衰退,因為投資的回報是遞減的。

  這個爭論涉及到另一個問題,就是到底為什麼要努力保持G D P的增長速度。吳敬璉介紹説,今年兩會前有過一個爭論,到底應該把今年預期的增長速度定在7.5%還是7%?後來政府吸收了兩邊的意見,定在7.5%左右。李克強總理在兩會期間説,穩增長的目的是保就業。因為增長速度高低對於大眾來説並沒有什麼直接的影響,有影響的是就業。那麼這裡就有一個問題了,就業跟增長是什麼關係?通常認為它們之間是一種固定的比例關係,但是實際情況並不是這樣。因為增長存在結構問題,不同産業對就業的貢獻是不一樣的。比如説如果投資在重化工業,就業彈性就是很低的。就業彈性高的主要是服務業。

  吳敬璉認為,中國經濟現在雖然增長速度下降了,但是就業並沒有惡化。只要能保就業,增長速度高一點、低一點關係並不大。採取放鬆銀根增加投資的刺激政策弊大於利,好處是能夠提高G D P增長,壞處是妨礙經濟發展模式轉型,並使債務進一步積累。流通中的貨幣量已經是G D P的200%了,債務率不能夠再提高,否則就會對中長期造成更高的危險。現在貨幣政策總量已經過緊的觀點是不對的。當前最正確的方針該是在保持國民經濟不至於發生系統性危機的條件下著力推進改革。只有改革才能提高效率,才能夠從根本上解決現在碰到的困難。

  釋放現存風險防止發生系統性危機

  吳敬璉認為,要防止發生系統性危機應該做六件事。

  第一,要防止風險積累。儘量釋放現在存在的風險,就要停止沒有回報的無效投資。基礎建設投資也是一樣,因為經濟學的思考方式是以資源是稀缺的作為前提,然後選擇將資源放在哪。所以應該儘量放在有效的能夠有回報的部分。

  第二,對僵屍企業停止輸血。吳敬璉説,現在有一部分企業實際上已經是僵屍企業了,起死回生無望,但政府還是用銀行貸款和政府補貼來維持。

  第三,動用國有資本償還政府或有負債。所謂或有負債是説政府是有負債的,但是在資産負債表上看不見。比如説社保基金有缺口,並且這個缺口還不小。像這種現在就要趕快用政府的資本去把它還了,這樣就可以降低國家的杠桿率。前年上海就做了這個事,它對職工社保體系的建立和國有企業的改革都有很大的好處。

  第四,對資不抵債的企業實施破産重整,以便釋放風險,化大震為小震。對於負債率太高的企業也要進行資産重整,這樣把小的風險釋放出來,不要讓它積累起來。把大震變成一些小震,不至於引起整個系統的振蕩。

  第五,盤活“曬太陽”的開發區等資産存量。徵了地但是沒有企業進來的開發區很多,需要盤活這些資産的存量。

  第六,輔以靈活的宏觀經濟政策。短期政策也是需要的,但是全面的刺激政策不是好的政策。

  這樣的方針是不是會有效,是不是對整個發展和改革更有利,從一季度的情況可以得到一些印證。2013年中國經濟進入增速下降的通道,但是2013年的就業情況相當好。2013年政府新增就業計劃是900萬人,實際完成145%。今年一季度G D P增速繼續下降,就業情況還比去年稍好,新增的勞動力基本上消化了。之所以會發生這種情況,跟增長的結構變化有關係,最顯著的變化就是第三産業起來了。

  從2006年開始強調要發展服務業,呼籲了很多年,去年開始有明顯的變化,中國歷史上第一次第三産業的比重超過了第二産業。因為服務業吸納就業的能力比製造業要強得多,所以雖然G D P的增速下降了,但是就業的情況不但沒有惡化還有改善。為什麼呼籲了很多年,到這兩年才發生變化?其實在我看來,這就是因為改革。2012年1月,上海開始營業稅改增值稅,別的城市都紛紛響應。到了7月,國務院決定在全國推廣。

  另外一個是2012年開始的工商登記簡化便利化。這屆政府將簡政放權看做很重要的一個改革內容,其中一個重點就是降低工商登記的門檻。從去年的統計看,很多地方新登記的工商數目增加了70%以上,儘管有些只是登記了不見得有營業。比如上海增加了70%多,有一部分是為了適應自貿區政策先拿牌照,主要是一些服務業的小企業。

  吳敬璉説,上述兩項改革只能算是全面深化改革的前奏曲,三中全會以前就開始了。雖然這些只是很小的改革,但是已經起到了很明顯的作用,這有助於增加人們對改革能夠根本解決問題的信心。三中全會到現在已經有一些時間了,各方需要來總結經驗怎麼能夠把最重要的建立統一開放競爭有序的市場體系相關工作做好,先要有這樣的認定,然後才能由政府和大眾合力推著改革前進。

  問與答

  問:國有企業改革是十八屆三中全會的一個重點,有消息説要設立若干個國家的公司,這些公司的職能定位究竟是什麼樣的?

  吳敬璉:十八屆三中全會《決定》在國企改革方面有一個很重要的意見,就是從原來的管企業變成管資本。要使得我們大多數企業都變成混合所有制,股權是分散的,是由不同的所有者持有的。但是它具體是怎麼實施的?現在還沒有看到。第三次全面改革領導小組的討論也沒有討論到。但是在十八屆三中全會以前,學術界有好多個研究報告都提出了相同的意見,它們是有具體的操作方法的。十八屆三中全會的《決定》吸收了這些意見。

  2002年曾因為一些國有企業破産,出現職工的養老金無著落的問題。當時的總理朱鎔基就委託學者設立了一個方案,內容大概是這樣的,就是要把相當數量的國有資本撥付給全國社會保障基金理事會,社會保障基金理事會作為這一筆資金的所有者,它再招標請中外的資本管理公司來管理。這些資産管理公司作為所有者的委託人,持有一部分國有資本進行運作,包括對持股的各個公司的董事會選派董事參加經營。

  現在國資委的管理辦法是和組織部一塊任命高層經理人員,最重要的央企一把手是由組織部任命的,副手是由國資委任命的。然後國資委對這些企業的業績進行考核,對高層經理人員的任命和薪酬做出決定。而三中全會的精神是管資本,把資本投向政府所需要做的事業和企業,然後作為所有者影響董事會,企業的經營管理是托給董事會去按照公司法處理的,是完全不同的作法。

  問:您認為在我們現在進行了30多年的改革後,哪些方面需要下工夫?

  吳敬璉:從現在的情況看起來,金融的改革的進程大體是正常的,好像還有一些加快的趨勢。主要是三個內容,一個是放寬進入,支援金融創新;第二個是兩個主要價格的市場化,一個是利率,一個是匯率;第三個是改變監管的辦法。特別是中間一項可能是核心的改革,近期影子銀行、網路金融的發展,加上中央銀行支援金融創新,所以看起來速度比原來的預想更快。比如説利率市場化,今年3月的時候中央銀行行長周小川説兩年內能夠實現,跟原來的預想比是加快了。

  另外一項是財稅改革,原來應該説爭議比較大,最近深化改革領導小組審議了財稅改革的方案,並原則通過了,看來也在加速。

  我個人覺得需要加點力的一個是國企改革,比如説剛才我提到的三中全會決議講的要撥付國有資本去充實社保基金,這個應該是不難做的,而且以前做過兩次。一次是1993年,十四屆三中全會通過決定以後,財政部就在擬這個名單,準備撥付一些去充實社保基金。但是因為別的部門的問題這個事情擱淺了。第二次是2002年,政府對社會保障、老職工的欠賬是一萬八千億,當時國有凈資産有三萬億,所以國務院決定撥一萬八千億的國有資産充實社保基金。二十一世紀初期這一次,又被一些政府部門反對,所以又擱淺了。

  另外一個爭議比較大的是土地産權改革的問題。三中全會《決定》説得比較原則,具體實施上看起來不同的部門有不同的看法。但是這個問題關係重大,不光是關係到農民的利益,我們城市化現在出的問題和土地産權制度是直接有關的。這樣的事情我覺得應該加快。

  還有一件事情應該著力加快的就是法治建設。對於現代市場制度來説,沒有一個法治的支撐它是無法運轉的。而我們在法治建設上,雖然從十五次代表大會就提出,但是進展得很慢。特別是司法公正、審判獨立,三中全會又強調了這一條,這個方面應該加快,否則許多經濟改革都落不到實處。

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