全國政協委員劉尚希：更加積極有為 財政政策要有新思維

　　新冠肺炎疫情發生以來，關於財政政策的討論很多。4月17日召開的中央政治局會議提出，積極的財政政策要更加積極有為，剛剛公佈的政府工作報告也對此進行了部署和安排。在當前情況下，如何全面理解並做到財政政策更加積極有為？記者就此採訪了全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希。

　　財政政策應該圍繞“六保”發力

　　劉尚希表示，針對當前形勢，中央作出了兩個“前所未有”的判斷，即疫情對經濟社會發展帶來前所未有的衝擊、經濟社會發展面臨的挑戰前所未有。面對這兩個“前所未有”，財政政策當然也應該拓展一定的空間併發揮積極作用。

　　實際上，我國近來已經出臺了幾十項面向地方、企業和個人的財政政策，涉及稅收減免、財政補貼、出口退稅、貸款展期、貸款貼息、擔保和優惠，部分稅費緩期繳納等。這些政策主要通過應對衝疫情衝擊、買單和救助3個方面，給居民生活、復工復産注入更多的確定性。政府工作報告提出，今年財政赤字率擬按3.6%以上安排，規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。今年政府發債籌資規模達到8.5萬億元，創歷史新高，其佔今年全國一般公共預算支出的比例達到34%，也佔到全國一般公共預算與政府性基金預算總支出的22%。再加上減稅降費2.5萬億元，財政對衝風險的力度已經達到11萬億元規模，力度可謂前所未有。

　　“上述政策實際是將新冠疫情衝擊帶來的風險點相互隔離開來，避免整個國家公共風險水準的進一步升級，體現了財政政策思路開始轉向風險管理的新框架。”劉尚希表示，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，主要手段之一是以承擔適度的財政風險來對衝公共風險，這是其他政策手段所不能比擬的。

　　“當前更重要的問題是政府擴大赤字、增加債務以後幹什麼。”他表示，財政政策要進一步跳出傳統思維，轉向新思維，重點考慮怎麼把財政資金用好、發揮其應有作用。而新思維的財政政策，最重要的一點就是要增強風險思維。

　　由於疫情風險的持續擴散和深化，導致公共風險不斷升級，且前景充滿高度不確定性，這是當前的主要矛盾。“必須抓住這個主要矛盾，進一步強化風險管理。”劉尚希認為，中央提出“六保”，其實就是看到了六大風險點，並且要像滅火一樣，把這些風險點相互隔離開來，避免它們串在一起，形成更大“火勢”。政府工作報告明確提出，“六保”是今年“六穩”工作的著力點。守住“六保”底線，就能穩住經濟基本盤。因此，財政政策應該圍繞中央提出的“六保”發力。雖然這與傳統的財政需求管理並不矛盾，但應當佔據主要地位。

　　“‘六保’的提出可以視為財政政策擺脫路徑依賴的一個新思路，增加赤字、擴大債務應主要圍繞‘六保’做文章，以使居民就業、市場主體、産業鏈供應鏈等方面的風險得到有效對衝。”劉尚希明確提出。

　　他具體分析道，通過穩消費以恢復經濟和政府通過啟動基建投資來擴大就業、恢復經濟是現在討論比較多的兩條主要思路，也是通常認為財政應該發力的兩大領域。無論是投資還是消費，都是從最終需求的角度來説的，體現了財政政策傳統的單一需求管理路徑。但是，應該清醒地看到，這種單純的需求管理框架已經無法應對當前相互疊加、內外交織的公共風險狀況，應對方式也較為單一。從另一方面看，現在的財政政策還遠沒有達到刺激政策階段，當前還是要保生存，使生存風險最小化，從而為經濟恢復創造必要條件。

　　這是因為一方面隨著不確定性和公共風險上升，居民的預防性動機增強，最近出現了儲蓄增加的現象，這將導致消費進一步萎縮，需要考慮如何通過擴大公共消費來弱化居民預防性動機，帶動居民消費。公共消費一是維護政府運轉的消費，二是供社會成員消費的公共服務，如公共衛生、職業教育、培訓支援等，這些都跟“六保”密切相關。另一方面，從當前情況看，基建投資恐怕難以再發揮2008年、2009年時那麼大的作用。

　　劉尚希強調，財政政策更加積極有為當然意味著更大力度的赤字率、特別國債和地方債等，政府工作報告對此也已作出安排。但是，對於“積極有為”不能狹隘和機械地理解。就當前形勢而言，首先要致力於化解具有整體性特徵的公共風險，穩住基本盤，統籌疫情防控和經濟社會發展；融合公平與效率，統籌經濟發展和社會發展。否則，很難稱得上積極有為。

　　劉尚希認為，這種積極的財政政策已經超越了凱恩斯理論框架下的需求管理範疇，是在國家治理體系語境下，基於化解公共風險的多維度的財政政策，不再是單一的總量性政策，而是蘊含總量的結構性政策，具體操作上則從單純的經濟政策轉變為綜合性政策。這使得積極財政政策的內涵更加豐富、實現形式更加多樣化。

　　設立跟蹤政策效果的專門“分析預算”

　　對於具體措施，劉尚希建議，設立一個以“六保”為用途的專門預算盤子，這與零敲碎打、分散出臺的政策措施相比，更有利於發揮政策的“規模效應”，更好地引導預期和提振市場信心。這個專門預算是在原有的預算安排基礎上形成的一種“分析預算”，不替代原有預算形式，主要用途有兩個方面：一是與市場溝通，引導預期，二是分析政策效果，及時反饋和完善政策。專門預算的資金來源主要是發行特別國債，原來預算安排中的部分資金，如原有的基建投資、抗擊疫情等相關資金也可以放進來，地方專項債指標、減稅降費等也可以放進來。從政府工作報告來看，著力“六保”的專門預算盤子至少已經達到11萬億元。應當把分散的資金攏到一起，形成一個整體的更透明的預算形式，發揮預算在政策分析方面的功能作用。

　　專門預算應與所有政策相銜接，主要體現在兩方面：一是對受到疫情衝擊的企業、家庭和個人的救援。對企業就是保存量、保資金鏈、保就業崗位，避免企業大面積倒閉。對家庭和個人則要在實行基本生活兜底的同時，抓住時機，通過設立失業保障和教育培訓基金、發放培訓券等組織企業對員工進行培訓。這不僅有利於社會穩定和人力資本的積累，也將為疫情之後的經濟發展提供高素質的勞動力大軍，為推動高品質發展奠定堅實基礎。二是要圍繞數字化基礎設施建設，激發新的潛在需求，對數字經濟、數字産業等相關行業、企業形成拉動，還包括利用數字技術讓傳統基礎設施升級。此外，要針對此次疫情暴露出的公共衛生短板，進一步加大公共衛生服務投入。

　　把疫情的外部衝擊轉化為改革的內生動力

　　劉尚希認為，此次疫情也進一步暴露了我國經濟社會發展中所面臨的若干深層次矛盾，為此，應該處理好短期舉措和中長期政策、發展和改革、對人和對物的投入之間的協調平衡，加大改革力度，加快改革步伐，把疫情的外部衝擊轉化為改革的內生動力，以引導長期預期，提振市場對經濟前景的信心。

　　比如説，中央強調，要加快5G網路、數據中心等新型基礎設施建設。基於新基建特有的技術特點，其投資主要靠市場而不是政府，政府應做好規劃、引導和提供政策激勵。即使是“鐵公基”等老基建，也幾乎沒有市場參與不了的，關鍵在於採取什麼建設及運營模式。如果實行“項目組合”，或者PPP模式、資産證券化等，就可以充分發揮社會資本的力量，使政府和市場形成合力。再比如，中央一直強調要讓社會資本進入到養老、教育、醫療等公共服務領域，但現實中因為各種條條框框的束縛，社會資本很難進入。在當前疫情條件下，順勢而為，加快體制機制改革，讓市場投資能夠更多參與到公共服務的投資中，是決定宏觀政策有效性的必備條件。同時，激發市場投資的信心和動力，還要加速推進國企改革，加快推進向“管資本”轉變。一旦國企國資改革有了大進展，民間投資可以參與的空間就變大了。

　　各項政策包括財政政策要立足於“人”的發展，把短期救助措施與中長期高品質發展的人力資本積累融合起來，而不是按傳統“鐵公基”的思路，圍繞“物”去做文章。

　　最近，中共中央、國務院發佈了關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見，結合當前我國經濟社會發展在體制機制方面的突出問題，圍繞建設高水準社會主義市場經濟體制的目標，提出了7個關鍵領域的改革舉措。劉尚希表示，這些改革部署不僅有助於解決長遠問題，更將起到引導各方預期、增強市場信心的巨大作用。